17 марта в Торгово-промышленной палате Российской Федерации состоялось заседание Всероссийского «круглого стола» по проблемам развития национальной сети автомобильных дорог.
«Круглый стол» был организован Торгово-промышленной палатой РФ, Комитетом ТПП РФ по транспорту и экспедированию совместно с Минтрансом России, Союзом транспортников России, ассоциациями предпринимателей в дорожном строительстве.
В работе «круглого стола» приняли участие руководители ряда министерств и ведомств, губернаторы субъектов Российской Федерации, депутаты Государственной Думы РФ и члены Совета Федерации, представители научных кругов, а также руководители союзов и ассоциаций, страховых компаний.
Выступивший с докладом Президент Торгово-промышленной палаты России Е.М.Примаков отметил, что «устойчивое развитие и эффективное функционирование сети автомобильных дорог является необходимым условием обеспечения экономического роста, повышения уровня и улучшения условий жизни населения, сохранение территориальной целостности и надежного обеспечения национальной безопасности России.
Между тем нынешнее положение со строительством и содержанием автомобильных дорог в нашей стране явно неудовлетворительно, - подчеркнул Е.М.Примаков. - До настоящего времени не завершено формирование опорной сети федеральных дорог, связывающих все экономические регионы Российской Федерации, не завершено создание системы автомобильных дорог вдоль границ РФ. До сих пор 34% сельских населенных пунктов РФ, где проживают более 12 миллионов человек, не имеют связи по дорогам с твердым покрытием с сетью дорог общего пользования. В районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, занимающих 60% территории страны, находится лишь 15,5% автодорог. Даже в Европейской части России плотность автомобильных дорог в 8 раз меньше, чем в Польше, в 7 раз меньше, чем в Латвии, и в 2 раза меньше, чем в Эстонии, на Украине или в Белоруссии».
По словам Е.М.Примакова, неудовлетворительное транспортно-эксплуатационное состояние российских дорог привело к тому, что средние скорости движения транспорта по ним более чем вдвое ниже, чем в европейских странах. Это вызывает рост себестоимости перевозок, увеличение времени доставки грузов и пассажиров, в конечном счете, снижение конкурентоспособности отечественных товаров.
Ввод дорог в эксплуатацию в настоящее время в 2 раза меньше, чем в 1990 г., когда ежегодно строилось и реконструировалось более 13 тыс.км. «Таким образом, можно прийти к однозначному выводу: переход к рынку сам по себе без вмешательства государства не создает необходимую ему транспортную инфраструктуру. Между тем плачевное состояние нашего дорожного хозяйства во многом вызвано, по оценке специалистов ТПП России, именно теми особенностями, которые обрели государственный порядок и идеология финансирования дорожных работ начиная с 2001 года. А в этом году уже на практике началась ликвидация федерального и территориальных целевых дорожных фондов», - констатировал Президент ТПП России.
Переход на бюджетное финансирование привел фактически к тому, что дорожная отрасль в настоящее время финансируется по остаточному принципу, без учета реальной действительной потребности в строительстве, реконструкции и ремонте дорог. Побочным результатом этого становится ликвидация дорожных организаций, теряются лучшие специалисты-дорожники. Вместе с ними уменьшается число объектов дорожной индустрии - асфальтобетонные и цементобетонные заводы, карьеры по добыче строительных материалов.
Е.М.Примаков подчеркнул, что «выход из создавшегося положения справедливо видится в создании частнопредпринимательско-государственной модели дорожного строительства и эксплуатации дорог. Об этом говорилось на заседании Совета по конкурентоспособности, возглавляемом председателем Правительства. Такое направление, очевидно, правильное. Но при этом, следует подчеркнуть несколько моментов:
При подготовке вопроса к заседанию Совета была выведена оптимальная формула 60% государственного (федерального, регионального и муниципального) и 40% частнопредпринимательского участия. Думаю, что в настоящий момент можно было бы даже пойти, хотя бы на 2-3 года, на изменение этого соотношения, скажем, 80 к 20. Изыскать необходимые средства для этого представляется возможным в условиях дополнительных доходов бюджета за счет ценового нефтяного фактора.
Следует при этом учесть, что отсутствие стабильного финансирования по линии государства дорожной отрасли также сдерживает привлечение в дорожное хозяйство негосударственных, в том числе и иностранных, инвестиций.
В таких условиях, по мнению специалистов системы ТПП РФ, в налоговое и бюджетное законодательство Российской Федерации необходимо внести изменения, основанные на целевом характере финансирования дорожного хозяйства, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Следует исходить из того, что от развития дорожного хозяйства предполагается значительный мультипликативный эффект в экономике, который, по экспертным оценкам, втрое превысит затраты на модернизацию и развитие дорожной сети.
Вместе с тем, размер финансирования дорожного хозяйства на всех уровнях управления должен определяться на долгосрочный период.
Заместитель министра транспорта РФ А.С.Мишарин в своем выступлении подчеркнул, что без комплексного и последовательного решения проблем развития транспортной инфраструктуры невозможно осуществить прорыв в экономике, повысить качество предоставляемых транспортных услуг, обеспечить достойный уровень жизни российских граждан. Вместе с тем, в рамках сформировавшейся системы финансирования обеспечить требуемый объем инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры будет крайне сложно.
Министерство транспорта Российской Федерации, по словам А.С.Мишарина, уже приступило к разработке инфраструктурных проектов, основанных на принципах государственно-частного партнерства. При этом особый приоритет отдается именно проектам, связанным с развитием инфраструктуры платных автомобильных дорог. «В подготовленном Минтрансом реестре приоритетных инфраструктурных проектов общегосударственного значения, примерно 57% от планируемого объема всех инвестиций приходится на проекты в дорожном секторе. Примерно такое же соотношение сегодня характерно для распределения инвестиций между сегментами транспортной отрасли в мире.
Такой приоритет именно дорожных проектов в развитии транспортной инфраструктуры России обусловлен:
Первое: Крайне неудовлетворительным состоянием российской сети автомобильных дорог.
Сегодня почти 60% федеральных дорог не соответствуют современным нормативно-техническим требованиям. Около трети из них нуждаются в серьезной модернизации или реконструкции. Более 27% или 13 тысяч километров федеральных магистралей работают в режиме перегрузки. Особенно тяжелая ситуация сложилась в Московском и Санкт-Петербургском транспортном узле. Здесь пропускная способность дорог фактически полностью исчерпала себя, и если в ближайшее время не предпринять оперативных и действенных мер, мы можем столкнуться с реальным транспортным коллапсом, когда движение на подходах и внутри этих городов окажется полностью парализованным, - отметил А.С.Мишарин.
В последние годы в России прирост автомобильного парка в среднем составляет порядка 7-10%. На фоне этой динамики увеличение протяженности автомобильной сети дорог составляет всего лишь десятые доли процента. То есть, дорог строится крайне мало, а существующая сеть уже не справляется с резко возросшей нагрузкой и интенсивностью транспортных потоков, увеличившейся за последние несколько лет на основных магистралях страны более чем в 2 раза.
Второе: Неприемлемо низким уровнем финансирования. В прошлом году с учетом ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации объем финансирования составил менее 1,3% ВВП. Для сравнения, в 2000 году расходы на дорожное хозяйство составляли около 2,9% ВВП.
Мировой опыт показывает, что помимо классических инструментов прямого бюджетного финансирования, а также введения целевых налогов и сборов, большая роль в обеспечение необходимой базы финансирования дорожной инфраструктуры отводится механизмам государственно-частного партнерства. Механизмы ГЧП особенно эффективны при реализации тех проектов, где существует возможность взимания прямой платы с пользователя. В основном, это строительство скоростных автобанов, платных мостов, тоннелей и других искусственных сооружений. Привлечение частных инвестиций в строительство и эксплуатацию платных автомобильных дорог рассматривается Министерством транспорта в качестве одного из приоритетных направлений развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации.
Выступивший затем руководитель Федерального дорожного Агентства Минтранса РФ О.В.Белозеров отметил, что «ежедневно на автодороги России выходит около 20 млн. автомобилей. Автомобильный транспорт обеспечивает 77 % от общего объема грузоперевозок (около 7 млрд. тонн в год) и 96 % пассажироперевозок (около 43 млрд. пассажиров в год), выполняемых всеми видами транспорта. Порядка 20 % от общего объема перевозок осуществляется по сети федеральных автомобильных дорог, 40 % - по дорогам субъектов федерации и 40 % - по муниципальным дорогам. За последние годы значительно возросла роль автомобильного транспорта во внешней торговле. Протяженность автомобильных дорог общего пользования по состоянию на 01.01.2004 составила 598,6 тыс. км, из которых твердое покрытие имеют 544,2 тыс. км, остальные 54,4 тыс. км представляют грунтовые дороги».
Вступление России в ВТО приведет к существенному увеличению объемов международных автомобильных перевозок грузов, они увеличатся к 2010 г. в 1,7-1,8 раза и составят 35-40 млн. тонн. После вступления России в ВТО появившиеся на дорогах потоки тяжелых иностранных грузовиков могут просто раздавить наши дороги.
Несоответствие состояния и уровня развития автомобильных дорог задачам ускорения экономического развития страны приводят к неоправданно высокому размеру транспортной составляющей в себестоимости продукции, которая в Российской Федерации достигает 15-20 % против 7-8 % в других странах с развитой экономикой. В настоящее время общие ввтотранспортные расходы на перевозки грузов и пассажиров превышают 70 млрд. руб. в год. Ежегодная сумма потерь, связанных с недостаточным развитием дорожной сети и ее низким техническим состоянием, оценивается в 450-500 млрд. руб., что превышает 3% ВВП России.
Как отметил О.В.Белозеров, пути развития дорожной отрасли определены Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2020 г., а также федеральной целевой программой «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)», и входящей в ее состав подпрограммой «Автомобильные дороги». В настоящее время осуществлена корректировка ФЦП и подпрограммы «Автомобильные дороги» в целях приведения заданий и показателей в соответствие с реальными объемами финансирования на 2004 и 2005 годы, которые существенно ниже предусмотренных в утвержденной программе. В соответствии с реальными объемами финансирования пересмотрены и величины целевых показателей, а также приоритетные мероприятия подпрограммы.
«Решить проблему финансирования автомобильных дорог в целом, - считает О.В.Белозеров, нам может помочь опыт ряда зарубежных стран, которые имеют испытанные в течение многих лет и успешно функционирующие системы целевых источников финансирования дорожного хозяйства. Это - дорожные фонды, которые в целях обеспечения прозрачности и эффективности использования средств контролируются попечительскими советами с широким привлечением представителей пользователей - транспортных ассоциаций, торгово-промышленных палат, других общественных организаций. Существовавший в России дорожный фонд во многом не удовлетворял требованиям, как властей, так и общественности. Средства расходовались не всегда эффективно, а то и не по назначению. С другой стороны наш старый дорожный фонд - дитя старой эпохи. Настали другие времена: налицо единая, сильная исполнительная власть и общество способное осуществлять гражданский контроль за действиями власти. Необходимые предпосылки для создания целевых источников финансирования дорожного хозяйства имеются. Считаем, что после многих попыток найти другую дорогу - придется выйти на этот уже опробованный другими путь», подытожил О.В.Белозеров.
Взявший слово губернатор Тверской области Д.В.Зеленин заявил, что тема развития дорожного строительства для Тверской области особенно актуальна, потому что дорожная сеть в регионе - самая протяжённая в Центральном федеральном округе и четвёртая по всей стране: 16 122 км. Из них 809 км. приходится на федеральные дороги, остальное - территориальные. Даже при таких масштабах территориальная сеть развита недостаточно. По его мнению, «вложения в инфраструктуру суть основа современного экономического развития. Самым простым решением представляется возвращение к прежней системе финансирования дорожной отрасли. Многие руководители регионов поддержат такую инициативу. Инициатором может выступить Минтранс. То есть признать, что было принято поспешное, непродуманное решение».
Губернатор Тверской области Д.В.Зеленин высказал мнение о «необходимости привлечения к финансированию автодорожного комплекса доходов страховых компаний от реализации Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». Элементарные расчёты показывают, что при наличии в России около 20 миллионов автомобилей и средней годовой страховке примерно в 140 долларов получается общий сбор в 2 миллиарда 800 миллионов долларов. В среднем ежегодный материальный ущерб от дорожно-транспортных происшествий оценивается в 600 миллионов долларов в год. Разница между двумя суммами получается в 2 миллиарда 200 миллионов долларов».
Он считает, что проблемы российских дорог носят не только материальный характер. Состояние правовой базы регулирования дорожного хозяйства стало фактором сдерживания для развития автомобильных дорог. В частности, не урегулированы вопросы финансирования дорожного хозяйства, в том числе муниципальных дорог. Открытой проблемой остаётся взаимодействие органов, обеспечивающих строительство и эксплуатацию, и органов, отвечающих за безопасность дорожного движения. То же можно сказать о вопросах резервирования земель. Необходимо законодательно закрепить сохранение сети муниципальных и территориальных дорог в качестве единого комплекса. Для этого в дополнение к Федеральному закону № 131 срочно принять классификацию дорог и порядок их передачи от субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям. При отсутствии соответствующего правового сопровождения регионы вынуждены заниматься самостоятельным законотворчеством, которое потом приходится изменять и приводить в соответствие с вновь принимаемыми федеральными законодательными актами.
Это напрямую относится к тому, что до сих пор отсутствует главный для автомобилистов и дорожников закон «Об автомобильных дорогах». Поэтому нет правового регулирования деятельности в дорожной отрасли, нет организационных и экономических основ обеспечения такой деятельности. Не определены права и обязанности пользователей автодорог и дорожных органов. Нет основных положений и требований об охране дорог и дорожных сооружений. В этой связи необходимо ускорить принятие Федерального закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» и правительственного постановления «О классификации автомобильных дорог». Нужно в законодательном порядке пересмотреть направления выделения финансовой помощи субъектам Российской Федерации, направить средства субсидий из федерального фонда регионального развития на сохранение сети дорог общего пользования.
Существует, по мнению Д.В.Зеленина, потребность и в принятии Федерального закона «О платных автомобильных дорогах». Строительство и эксплуатация таких автодорог выгодна и об этом свидетельствует весь мировой опыт.
Заместитель Председателя комитета Государственной думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям В.А.Лазуткин поддержал предложение губернатора Д.В.Зеленина о привлечении к финансированию автодорожного комплекса доходов страховых компаний от реализации Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». Депутат особо подчеркнул необходимость прозрачного подхода ко всем выделяемым на дорожное строительство средств.
Президент Российского автотранспортного союза И.Д.Марчук отметил необходимость выработки новой прогрессивной системы финансирования строительства дорог. По его мнению, к распределению денег и разработке новых проектов необходимо привлекать общественность.
Первый зам. Председателя комитета ГД по аграрным вопросам Н.М.Харитонов предложил использовать часть средств стабилизационного фонда для увеличения финансирования автодорожного строительства и привлекать к решению проблемы депутатов всех уровней.
Первый заместитель председателя комитета Государственной думы по безопасности М.И.Гришанков особое внимание обратил на проблему коррупции в этой области, которая требует немедленного разрешения.
Многие выступавшие на «круглом столе» отмечали, что сложившийся уровень финансирования строительства и ремонта автомобильных дорог находится не только в прямом противоречии с решениями поставленной Президентом РФ задачи увеличения ВВП, но и противоречит Посланию Президента Федеральному Собранию.
Председатель Комитета ТПП РФ по транспорту и экспедированию В.Б.Ефимов выразил обеспокоенность тем, что Президента и Председателя Правительства страны дезинформируют о настоящем положении в области автомобильного строительства.
«Идет активное свертывание дорожного строительства. Это неоспоримый сигнал бизнесу от крупного до мелкого, что делается ставка только на сырьевой сектор, поскольку вся кооперационная сеть несырьевого сектора производства и торговая сеть не имеет других дорог, кроме автомобильных.
Нас беспокоит упорная настойчивость экономическо-финансового блока не замечать, что свертывание дорожного строительства - один из главных мотивирующих механизмов свертывания развития экономики и снижения социального уровня жизни населения».
В.Б.Ефимов от имени участников «круглого стола» внес следующие предложения:
1. Направить информацию в Правительство РФ об итогах Всероссийского «круглого стола» «Автомобильные дороги – состояние, проблемы, пути решения».
2. Просить Председателя Правительства РФ Фрадкова М.Е. поручить Минэкономразвития РФ, Минфину РФ и Минтрансу РФ разработать и внести на рассмотрение в Государственную Думу РФ не позднее III квартала 2005 года проект Федерального Закона «О дорожных фондах» с реальными источниками, обеспечивающими формирование средств для развития и содержания дорожной системы страны на уровне не ниже 3% ВВП, а также Федеральные Законы «Об автомобильных дорогах», «О платных автомобильных дорогах».
3. Просить Президента РФ и Председателя Правительства РФ до принятия Закона «О дорожных фондах» найти возможным довести ежегодное бюджетное финансирование дорожной отрасли, начиная со второго полугодия 2005 г., в объемах не менее уровня 2000 года.
4. Просить Председателя Государственной Думы Грызлова Б.В. провести в апреле месяце 2005 г. парламентские слушания по проблемам развития дорожного хозяйства России.
5. Просить губернаторов и Законодательные собрания субъектов Российской Федерации обеспечить формирование средств на развитие и содержание дорожной сети регионов, обеспечивающих их выполнение в объемах не ниже уровня 2000 г.
Пресс-служба ТПП РФ