4 сентября с. г. в Счетной палате под председательством заместителя Председателя Счетной палаты Валерия Горегляда прошло заседание экспертно-консультативной группы «Бюджетная политика и макроэкономические параметры роста».
В заседании, повестка которого включала обсуждение хода и проблем реализации Указов Президента Российской Федерации В.В.Путина от 7 мая 2012 года, приняли участие ведущие экономисты страны, работающие в государственных, корпоративных и исследовательских структурах. Предыдущее подобное мероприятие в рамках подготовки заключения Счетной палаты на проект федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015-2016 годов прошло в Счетной палате 21 августа.
Открывая заседание, Валерий Горегляд напомнил, что инаугурационными Указами главы государства определены основные цели и задачи социально-экономического развития страны на текущий период, среднесрочную и долгосрочную перспективу. Правительством, со своей стороны, была проделана впечатляющая работа по подготовке законодательных и нормативных актов, сформировавших правовую базу для их реализации.
Так, по инициативе Правительства были внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты в части совершенствования регулирования тарифов в сфере электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения принят Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», утверждены такие концептуальные документы, как Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы, Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, Концепция «Российская общественная инициатива», дорожные карты в сферах здравоохранения, образования, науки и культуры, по улучшению предпринимательского климата в сфере строительства. Утверждены также 14 Государственных программ Российской Федерации, предусмотренных прошлогодними майскими Указами главы государства.
Реализация инауграционных Указов Президента, подчеркнул замглавы Счетной палаты, способствовала решению ряда социальных проблем, включая повышение размера стипендий определенным категориям студентов; увеличение бюджетных ассигнований на выплату стипендий для деятелей культуры и искусства, творческой молодежи, на поддержку творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства. Вводятся также компенсационные меры по оплате услуг ЖКХ для одиноких пенсионеров, субсидируется из федерального бюджета выплата пособий в связи с рождением третьего и последующих детей в регионах со сложной демографической ситуацией.
Вместе с тем, констатировал Валерий Горегляд, не выполнено поручение Президента о разработке Долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, содержащееся в последнем Бюджетном послании главы государства. Налицо также отставание в подготовке документов по вопросам, связанным с повышением качества жилищно-коммунальных услуг, формированием рынка доступного арендного жилья и развитием некоммерческого жилищного фонда, а также по созданию механизма госгарантий по инвестпроектам среднего бизнеса и пр.
Кроме того, отметил Заместитель Председателя Счетной палаты, реализация указов вызвала потребность в дополнительных бюджетных ассигнованиях, а также в перераспределения расходов федерального и регионального бюджетов. На регионы легла значительная часть финансовой нагрузки, связанной с реализацией прошлогодних майских Указов Президента, подчеркнул Валерий Горегляд. При этом финансовое положение большинства территорий остается сложным, государственный долг регионов вырос в 2012 году на 15,3 %. По ситуации на 1 марта с. г. в консолидированных бюджетах 78 регионов на реализацию инаугурационных Указов были предусмотрены ассигнования в сумме 1,2 трлн. руб., половина из которых направляется на совершенствование системы оплаты труда работников бюджетного сектора. В I полугодии текущего года ситуация не улучшилась, с дефицитом исполнены консолидированные бюджеты 55 субъектов Федерации, отметил замруководителя контрольного органа. Правительством предусмотрены дотации на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов в 2013-2015 годах в объеме 100 млрд. руб. ежегодно.
В прошлом году и в I полугодии текущего года наблюдалась положительная динамика ряда целевых показателей, определенных в указах Президента от 7 мая 2012 года, заявил Валерий Горегляд. Так, реальная зарплата только в I полугодии текущего года выросла на 5,5% по сравнению с первым полугодием прошлого. За I полугодие этого года ипотечных жилищных кредитов физлицам выдано на более чем на 40 тыс. больше, чем за тот же период 2012 года. Смертность от болезней системы кровообращения на 100 тыс. населения сократилась с 753 случаев в 2011 году до 729 случаев в 2012 году.
«В то же время динамика отдельных целевых показателей позволяет сделать вывод о рисках их недостижимости в установленные сроки», - отметил заместитель Председателя Счетной палаты. Так, в 2012 году прирост производительности труда, по предварительной оценке Минэкономразвития России, составил 3%, что на 0,8 процентного пункта ниже прироста показателя, достигнутого в 2011 году. «По итогам I полугодия этого года рост ВВП к аналогичному периоду прошлого года составил лишь 1,4%, - напомнил Валерий Горегляд. - Так что ускорение роста производительности труда в этом году маловероятно. Один из Указов Президента ставит целью увеличение производительности труда в 1,5 раза к 2018 году против 2012-го. То есть ежегодный ее прирост должен составлять около 7%. В существующих технологических, демографических и институциональных условиях это невозможно».
Объем инвестиций в основной капитал составил в прошлом году 20,1% ВВП, что лишь на 0,3 процентного пункта выше, чем в 2011 году. «Чтобы добиться установленной президентским Указом цели - 25% к 2015 году - нужно наращивать его на 1,7% в год, - отметил замглавы Счетной палаты. - Но первое полугодие этого года показало, наоборот, снижение инвестиций в основной капитал против первого полугодия прошлого года на 1,4%».
По итогам прошлого года, констатировал Валерий Горегляд, средняя зарплата учителя достигла или превысила среднюю заработную плату по соответствующему региону только в 13 из 83 субъектов Федерации. За I квартал 2013 года средняя зарплата педагогических работников общего образования доведена до средней зарплаты лишь в 53 регионах, средняя зарплата педагогических работников дошкольных образовательных учреждений - лишь в восьми.
Наконец, отметил замруководителя контрольного органа, средневзвешенная ставка по ипотечным жилищным кредитам, составила на 1 января этого года 12,3%, превысив индекс потребительских цен на 5,7 процентного пункта. Между тем, согласно соответствующему президентскому Указу, этот показатель к 2018 году не должен превышать индекс потребительских цен более чем на 2,2 процентного пункта. К началу II полугодия она достигла 12,7%.
«Налицо высокие риски недостижения поставленных Указами целей, - резюмировал Валерий Горегляд. - Как представляется, тут необходимы институциональный, финансовый и бюджетный маневры. Сегодня нужны новые идеи - как добиться выполнения президентских Указов».
По мнению участвовавшего в совещании директора Института стратегического анализа компании «ФБК» Игоря Николаева, «прошлогодние майские Указы Президента можно условно разделить на два блока: те, чьи цели и задачи недостижимы ни при каких обстоятельствах, и те, чьи цели и задачи достижимы, но вопрос - какой ценой». К первым эксперт отнес, например, задачу создания 25 млн. высокопроизводительных рабочих мест, ко вторым - повышение зарплат работникам бюджетной сферы. «Однако ценой реализации этой цели, - подчеркнул Игорь Николаев, - уже стали резкое снижение прочности региональных бюджетов, рост их долговой нагрузки, а также отчаянное манипулирование статистикой со стороны региональных властей, жесткая «оптимизация» региональной бюджетной сети ради форсированного «вывода» зарплат оставшихся бюджетников на искомый уровень. Львиная доля консолидированного бюджета региона уходит на социальные расходы, «рубятся» инвестпрограммы, сокращается налоговая база. Адекватная ли это цена за то, чтобы часть бюджетников стала формально богаче? Ведь прирост их зарплаты в такой ситуации будет, вероятнее всего, «съеден» инфляцией. Такой подход стратегически нецелесообразен».
По мнению главного экономиста «Альфа-банка» Натальи Орловой, «нет особого смысла в форсированном повышении зарплат, так как сама российская демографическая ситуация диктует их поступательный рост в условиях всеобъемлющего дефицита квалифицированных кадров». Более того, по ее мнению, ситуация на рынке труда - мощный фактор, не позволяющий экономике страны расти быстрее, чем сегодня: «Это априори делает трудно реализуемыми ряд задач, поставленных президентскими Указами, включая создание 25 млн. высокопроизводительных рабочих мест и выход на 25-процентную норму накопления капитала».
Как подчеркнула директор Центра фискальной политики Галина Курляндская, «требования Указов Президента отличаются от требований ведомств к регионам по их выполнению. В Указах повышение зарплат и расширение объема государственных услуг увязаны с системными реформами. А ведомства просто требуют отчета по контрольным цифрам, как при советской власти». Кроме того, по мнению эксперта, ведомства и региональные власти зачастую превратно толкуют смысл Указов: «Ликвидация очередей на зачисление детей в возрасте от трех до семи лет в дошкольные образовательные учреждения и расширение способов получения дошкольного образования - это отнюдь не значит обязательно строить детсады силами «дружественных» застройщиков. Можно просто дать денег мамам - пусть дома сидят. Ведь заранее же ясно, что в существующей кризисной демографической ситуации эти детсады через 9-10 лет некем будет заполнять».
По оценке Галины Курляндской, «минфиновские 100 млрд. на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов - это не более трети их реальной потребности в федеральных дотациях. Бюджеты территорий, как говорится, «на пределе». Нужно скорректировать ряд позиций президентских Указов. Не очень понятно, насколько справедлива средняя зарплата, например, в московских школах - 103 тыс. руб. в месяц. В школу работать здесь уже не устроишься. Нужно увязать повышение зарплат с повышением производительности труда».
Президент банка «Российская финансовая корпорация» Андрей Нечаев считает бюджетную ситуацию ряда регионов «катастрофической». Правительству, по его мнению, следовало бы внести предложение об отмене большей части «зарплатных» президентских Указов либо о пролонгации их выполнения. С учетом отсутствия в стране «длинных денег» эксперт считает невыполнимой задачу по снижению ставки ипотечного жилищного кредитования до уровня, не превышающего индекс потребительских цен более чем на 2,2%. Столь же нереалистичной ему представляется задача по достижению 25-процентной нормы инвестиций в основной капитал.
«Рост зарплат в бюджетном секторе, - подчеркнул Андрей Нечаев, - это не всегда благое дело. Мы искусственно делаем частный бизнес неконкурентоспособным перед лицом государства. Малые и средние банки не в состоянии выдерживать конкуренцию в плане зарплат. Но в производственном секторе и так дефицит инженерных и квалифицированных рабочих кадров, а их еще вытягивают «государственным пылесосом». Тем самым государство загоняет в налоговую «тень» огромную часть экономики».
Как полагает вице-президент «Газпромбанка» Андрей Богданов, «повышать зарплаты надо избирательно - тем, кто этого заслуживает, а не «в среднем». Деньги лучше тратить на обучение людей новым, более востребованным специальностям и компетенциям».
«Было бы разумно тем или иным образом скорректировать заведомо невыполнимые позиции президентских Указов, - заявил директор Центра исследования постиндустриального общества Владислав Иноземцев. - Однако то, что можно выполнить, нужно выполнить». В России по-прежнему действует советская инвестиционная модель, подчеркнул он: «С 2000 года лишь 23% инвестиций пошли на новые технологии, львиная доля - в недвижимость и инфраструктуру. В США, например, картина ровно обратная: 61,5% инвестиций - это оборудование и технологии. Только если эта модель будет преодолена, появится смысл, как это сделано в одном из Указов Президента, ставить задачи вроде выхода на 25% уровень инвестиций в основной капитал».
Владислав Иноземцев согласился с коллегами насчет нереализуемости в существующих условиях задачи радикального снижения ставки по ипотечному жилищному кредитованию. По его мнению, «нужно радикально изменить систему предоставления земли под застройку, вообще пересмотреть стратегию землепользования вокруг крупных городов. Нужно дать застройщикам возможность строить на сельхозземлях. А средства Фонда национального благосостояния и пенсионные накопления тратить на выкуп у застройщиков готового жилья. А жилье это сдавать в социальную аренду по приемлемым ставкам. С точки зрения инвестирования средств пенсионных накоплений это были бы нормальные, устойчивые доходы. Плюс это создало бы предпосылки для снижения цен на жилье, а заодно повысило бы горизонтальную мобильность населения».
Предложения экспертов, подчеркнул, завершая совещание, Валерий Горегляд, будут обязательно учтены при подготовке заключения Счетной палаты на проект федерального бюджета.
Департамент информации
Счетной палаты Российской Федерации
5 сентября 2013 год