Коллегия Счетной Палаты РФ под председательством Татьяны Голиковой рассмотрела отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ наличия и состояния нормативной методической базы формирования неналоговых доходов федерального бюджета, а также сложившейся практики подготовки прогноза доходов». С докладом выступил аудитор Сергей Штогрин.
Аудитор отметил, что нормативное регулирование неналоговых доходов осуществляется Бюджетным кодексом, федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, а также международными соглашениями, принятыми в том числе и до 1992 года. В связи с тем, что они принимались в разное время в них в полном объеме не определены существенные нормы формирования неналоговых платежей, а именно, основания возникновения, принципы определения размера и ставки платежа, периодичность изменения ставки с учетом экономической целесообразности и уровня инфляции, контроль администраторов за уплатой и ответственность за неуплату. «Статья 53 Бюджетного кодекса регламентирует полномочия Российской Федерации только в налоговой сфере и не дает никаких полномочий по неналоговым доходам. Также в положении о Минфине не установлены его полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере неналоговых доходов и их мобилизации в бюджетную систему страны», - подчеркнул Сергей Штогрин.
Аудитор указал в своем докладе, что ставки неналоговых платежей своевременно не пересматриваются, в этом вопросе нет единого подхода как в связи с инфляцией, так и в связи с изменением условий работы хозяйствующих субъектов. «В итоге бюджет не только не получает необходимые доходы, но и вынужден нести дополнительные расходы из-за неправильного администрирования в этой области. И это происходит в условиях необходимости жесткого исполнения бюджета», - сообщил аудитор и привел несколько примеров.
В ходе проверки было установлено, что 11 главных администраторов администрировали неналоговые доходы по ставкам платежей, установленных нормативными правовыми актами Правительства РФ или иного исполнительного органа федеральной власти. В большинстве случаев отсутствовало финансово-экономическое обоснование ставок, в ряде случаев ставки не соответствовали рыночным условиям. В нормативных правовых актах не определены сроки пересмотра ставок и необходимость индексации их с учетом уровня инфляции, а в ряде случаев индексация производилась в размерах, не соответствующих уровню инфляции. В результате и прогноз неналоговых доходов, и их фактическое поступление занижается.
В законодательстве отсутствуют требования о представлении главными администраторами доходов прогнозов по неналоговым доходам на очередной финансовый год и плановый период, рассчитанных по соответствующим методикам. В ходе проверки установлено, что Минфин России не располагает информацией о наличии у главных администраторов доходов методик их расчета. Как результат - по отдельным видам доходов в Минфин России представляются прогнозы, рассчитанные по устаревшим методикам или без применения методик, на основе фактически поступивших доходов в предыдущие годы. В отдельных случаях Минфин России принимает представленные прогнозы без должного финансово-экономического обоснования. А девять из 91 в 2013 году вообще не представляли прогнозы поступлений неналоговых доходов по закрепленным за ними источникам. В результате при внесении изменений в федеральный бюджет на 2012 год неналоговые доходы увеличены на 348 млрд. рублей, или на 56,5% от первоначального прогноза поступлений, на 2013 год - на 135,5 млрд. рублей, или на 17,8%.
В 2013 году практически всеми администраторами доходов был увеличен прогноз поступлений в части неналоговых доходов. Так, по Роскосмосу прогноз поступлений неналоговых доходов увеличен на 1, 03 млрд. рублей, по Роснедрам - в 3,7 раза; Минэнерго России увеличен прогноз по доходам в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении СРП «Сахалин-1» и «Сахалин-2» на 37,5%; более 85% неналоговых доходов, администрируемых МИДом России, не предусмотрены прогнозом поступлений на сумму 8,5 млрд. рублей; по Минсельхозу России прогноз поступлений неналоговых доходов в 2013 году увеличен в 515 раз.
В то же время в 2013 году уменьшен прогноз поступлений в части неналоговых доходов по Росимуществу, Росрыболовству, Россельхознадзору, Рофиннадзору, ФМБА России, Ростехнадзору, Росатому.
Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов власти и их подведомственными учреждений в 2013 году составили 897,5 млн. рублей, или 94,6 % к уточненному прогнозу поступлений. По сравнению с 2012 годом поступления уменьшились на 41,6 млн. рублей. В представленном Росимуществом расчете, на основании которого формировался прогноз поступления, использовались показатели средней годовой ставки арендной платы и размер площади объектов, передаваемого в аренду имущества. При этом в отношении объектов, закрепленных за Росимуществом, рост ставок арендной платы расчетом не предусмотрен. Эти факты свидетельствуют об отсутствии у Росимущества утвержденной и согласованной с Минфином России методики расчета прогнозируемых доходов федерального бюджета, предусматривающей алгоритмы расчета исходных показателей для прогнозирования неналоговых доходов.
Анализ решений об уточнении прогноза поступлений неналоговых доходов в конце финансового года дает основание предполагать, что за несколько месяцев до завершения года прогнозные показатели корректируются под реально поступающие доходы. При этом первоначально эти доходы при расчете проекта бюджета занижаются и затем корректируются в сторону увеличения.
Не ясна логика внесения изменений в конце 2013 года в прогноз ряда неналоговых доходов. Прогнозные показатели в целом за 2013 год исполнены на 93,8 %. При этом по 8 видам доходов исполнение составило от 45,5% до 88% по отношению к прогнозным показателям, уточненным по состоянию на 2 декабря 2013 года, что привело к недопоступлению в федеральный бюджет планируемых доходов в сумме 18,8 млрд. рублей.
Не была предусмотрена первоначальным прогнозом поступлений на 2013 год плата за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в федеральной собственности, администраторами которой являются Росавтодор, Минобороны России и Роскосмос. Уточненный в декабре 2013 года прогноз предусматривал сумму 60,3 млн. рублей. Реальные поступления составили 1,9 млн. рублей, всего 3,2%. В 2013 году первоначальным прогнозом не были предусмотрены поступления в виде платы за предоставление рыбопромыслового участка, администрируемой Росрыболовством. При внесении изменений в бюджет прогноз по указанным доходам был установлен в сумме 15,3 млн. рублей. Фактические поступления - 126,3 млн. рублей, что превысило прогнозные значения в 8,3 раза. Прогноз по поступлениям по доходам, полученным от продажи права на заключение договора о закреплении долей квот добычи водных биологических был выполнен на 126,6%. Таким образом, уточненный в декабре 2013 года прогноз поступлений доходов, доведенный Минфином России до главных администраторов, не отражает реальную ситуацию в части фактических поступлений неналоговых доходов.
Целый ряд неналоговых платежей по своей экономической природе сходен с государственной пошлиной или налогами. К таким платежам можно отнести, например, большинство сборов за оказание платных услуг и компенсации затрат государства, плату пользователей радиочастотным спектром и за использование лесных ресурсов. «Чтобы улучшить их администрирование, целесообразно проработать вопрос о внесении отдельных неналоговых платежей в Налоговый кодекс. Эта мера может привести к увеличению поступлений неналоговых доходов в федеральный бюджет», - предложил Сергей Штогрин.
В заключение аудитор подчеркнул необходимость систематизации нормативной правовой базы в данной области. Счетная палата предлагает сделать обязательной индексацию ставок неналоговых доходов и провести их экспертизу на предмет соответствия затратам государства, а также закрепить за Минфином полномочия по выработке политики в области неналоговых доходов. Кроме того, предложено обязать главных администраторов доходов прогнозировать неналоговые доходы на очередной финансовый год по экономически обоснованным методикам расчета прогнозных значений, согласованных с Минфином, с соответствующим внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ.
По итогам рассмотрения результатов контрольного мероприятия Коллегия приняла решение направить представление в Минфин, информационное письмо - в Правительство РФ, отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия - в Государственную Думу и Совет Федерации
Справка:
В 2013 г. неналоговые доходы федерального бюджета (без учета доходов от внешнеэкономической деятельности) составили 894 млрд. руб. Из них доходы от использования имущества - 38,9%, платежи при пользовании природными ресурсами - 27,4%, доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства - 15,1%, доходы от продажи материальных и нематериальных активов - 11,9%, другие неналоговые доходы - 6,7%.
Департамент пресс-службы и информации
Счетной палаты Российской Федерации
25 марта 2014 года