Бюджетное правило: время для пересмотра?

В августе исполнение бюджетного правила в части покупки валюты с открытого рынка было приостановлено до конца года в связи с волатильностью рынка – эта пауза является хорошей возможностью для переосмысления подхода к бюджетному правилу. Хорошая новость в том, что изменение бюджетных правил – это распространенная практика в мире, только 20% сырьевых стран, следующих бюджетным правилам, не поменяли их с начала использования, поэтому модификация правила не снизит доверие к политике Минфина. Бюджетная часть правила, судя по всему, не подлежит обсуждению – в ближайшие годы правительство намерено придерживаться цены на нефть, балансирующей бюджет, в $50/барр., что при бюджетном правиле в $40/барр. указывает на риски дальнейшего повышения налоговой нагрузки. Часть бюджетного правила, имеющая отношение к покупкам валюты, не так однозначна – хотя ЦБ планирует вернуться на рынок с валютными операциями с 15 января, их формат еще можно было бы изменить с целью отказаться от фиксации ежедневного объема покупок валюты с переходом на более гибкое обязательство по ежемесячному или даже ежеквартальному объему таких операций.

В августе, спустя лишь 20 месяцев после запуска, исполнение бюджетного правила было изменено: В 2017 г. в России было принято четвертое по счету бюджетное правило, в соответствии с которым правительство должно было сберегать все дополнительные нефтегазовые доходы, полученные в результате фактического превышения цены на нефть уровня в $40/барр., и конвертировать их в валюту на открытом рынке. Сделки по конвертации проводил ЦБ от имени Минфина. Тем не менее, в августе, спустя всего 20 месяцев после имплементации нового бюджетного правила ЦБ был вынужден внести изменения в его исполнение в связи с возросшей волатильностью курса рубля. В 2П18 Минфин продолжал накапливать дополнительные нефтяные доходы, однако ЦБ прекратил конверсионные операции на рынке и удовлетворял спрос Минфина на валюту непосредственно из своих резервов. Это изменение в бюджетном правиле заставляет задаться вопросом о том, не является ли изменение правила ударом по позиции Минфина и можно ли использовать нынешнюю паузу в операциях на рынке для улучшения работы бюджетного правила.

Это уже четвертое по счету бюджетное правило с 2004 г.: Россия не может похвастаться особой устойчивостью в части исполнения бюджетного правила. Его первый вариант был принят в 2004 г., однако уже в 2005 г. в него были внесены первые изменения: в 2005 г. цена на нефть по бюджетному правилу была повышена с первоначальных $20/барр. до $27/барр. К 2007 году благоприятная динамика цен на нефть позволила накопить правительству $157 млрд сбережений, или 12,1% ВВП. С 2008 г. на фоне продолжающегося сильного роста цен на энергоносители в мире правительство было вынуждено согласиться на более быстрый рост расходов бюджета, что требовало пересмотра бюджетного правила. В результате, было введено второе бюджетное правило, в соответствии с которым правительство могло использовать для финансирования своих расходов нефтяной трансферт в размере 6,1% ВВП в год. Однако кризис 2008 г. и ликвидация его последствий обошлись России достаточно дорого — ей пришлось израсходовать значительную часть своих сбережений на покрытие дефицита бюджета; сбережения правительства снизились со своего исторического пика в $230 млрд в 2008 г. до $114 млрд, или до 7,5% ВВП к 2010 г. По факту исполнение бюджетного правила в 2009-2012 гг. было приостановлено. В 2013 г. был подготовлен третий вариант правила с целью предотвратить чрезмерный рост бюджетных расходов и привязать их динамику к нефтяным доходам, рассчитанным на основе скользящей средней цены на нефть за предыдущие 10 лет. Тем не менее, и это правило проработало всего два года – в результате кризиса 2014 г. потребовался более жесткий “ручной” контроль над расходами, а государственные сбережения опять снизились с $166 млрд в 2014 г. до $88 млрд в 2016 г. В 2017 г. стартовал четвертый вариант бюджетного правила, предполагавший, что все нефтяные доходы, полученные в результате превышения цены на нефть над уровнем в $40/барр. (уровень индексируется на 2% в год с 2018 г.), должны направляться на пополнение сбережений правительства. В целом новое правило похоже на первый вариант правила, но при новой конъюнктуре цен на нефть. Тем не менее, важное различие заключается в том, что в 2004-2008 гг. Минфин конвертировал сбережения в резервы через операции с ЦБ, тогда как нынешний вариант предполагает конвертацию рублей в валюту на открытом рынке с привлечением ЦБ исключительно в роли агента Минфина.