Поможет ли новый Майский указ вывести экономику России на новую траекторию роста?

Инфраструктурные проекты в рамках Майского указа призваны ускорить рост экономики до более чем 3% начиная с 2021 года. Мы провели анализ предыдущих инфраструктурных проектов в России для того, чтобы оценить их влияние на экономический рост.

Анатомия Майского указа

Немногим более года назад президент РФ В. Путин подписал Майский указ, в котором определилось направление экономического развития России до 2024 года. К текущему моменту правительство разработало более детальный план, раскрывающий структуру финансирования и сроки реализации национальных проектов, направленные на выполнение целей Майского указа.

Одной из целей текущего Майского указа является увеличение традиционно низкой доли инвестиций в ВВП (20-22%) в России и вывод российской экономики на новую траекторию роста за счет увеличения инвестиций. Предыдущий указ, принятый в 2012 году во время прошлого срока полномочий В. Путина, был направлен на ускорение экономики РФ за счет роста потребления, которое, в свою очередь, должно было быть увеличено благодаря повышению уровня жизни населения (в особенности тех, кто занят в сферах образования и медицины). Второй приоритетной целью было улучшение государственного управления и военной сферы. На наш взгляд, новый Майский указ, имеет более высокий потенциал для структурной трансформации российской экономики ввиду высокой доли финансирования, направленного на развитие инфраструктуры (44% от общего объема расходов), повышение экологических стандартов (16%) и цифровизацию экономики (6%).

График 1. Структура финансирования национальных проектов в рамках Майского указа (общая сумма близка к 25 трлн. рублей в целом до 2024 года).

В плане по модернизации и расширению магистральной инфраструктуры (25% от общей суммы финансирования национальных проектов) наибольшее внимание уделено развитию автомобильных (самая большая доля финансирования) и железных дорог, а также улучшению портовой инфраструктуры.

График 2. Структура финансирования проектов по модернизации инфраструктуры (общая сумма близка к 6,5 трлн. руб. в целом до 2024 года).

Риски, способные помешать выполнению Майского указа

В то время как развитие инфраструктуры является довольно понятным и необходимым направлением экономической политики в России, помешать успешной реализации текущего государственного плана по улучшению инфраструктуры, на наш взгляд, может целый ряд рисков:

— сроки планирования и согласования по большинству проектов являются довольно растянутыми, в результате чего фактическое строительство в рамках этих проектов будет начато только в 2021 году. Тщательное планирование, безусловно, является важным этапом, однако растущие риски замедления мировой экономики и его влияние на нефтяные цены вполне могут сместить приоритеты в расходовании государственных средств к 2021 году на более актуальные вопросы в случае ухудшения экономической ситуации;

— крупнейшие инициативы Майского указа (проекты по инфраструктуре, безопасности дорожного движения и экологии) в основном финансируются не из федерального бюджета, а из других источников. Так, при реализации проектов по экологии и инфраструктуре государство рассчитывает на привлечение частного финансирования, а проект по улучшению безопасности и качества дорог будет финансироваться преимущественно из региональных бюджетов. Успешное привлечение частного капитала для финансирования государственных проектов вряд ли можно назвать гарантированным;

График 3. Источники финансирования государственных проектов.

— несмотря на то что Майский указ был подписан президентом более года назад, а с момента утверждения детальных паспортов проектов прошло более 6 месяцев, до сих пор практически невозможно определить, в каких регионах будет потрачена треть выделенных средств на государственные проекты. Кроме того, некоторые из проектов, которые уже включены в план развития инфраструктуры, до сих пор обсуждаются (например, правительство все еще выбирает приоритетный маршрут для строительства высокоскоростной железной дороги: из Москвы в Казань или из Москвы в Санкт-Петербург, хотя первоначальный план включал первый вариант). В рамках финансирования, которое имеет четкое географическое распределение, ключевыми бенефициарами плана модернизации инфраструктуры являются Центральный регион, Поволжье и Дальний Восток. Это означает, что довольно значительная часть развития инфраструктуры по-прежнему сосредоточена в регионах, где инфраструктура уже развита лучше, чем в среднем по стране.

Краткосрочное влияние на экономический рост

К текущему моменту доходы федерального бюджета увеличились практически на 14% г/г, в то время как расходы бюджета выросли только на 3% г/г в январе-мае. Увеличение налоговой нагрузки после повышения НДС с 18% до 20% в начале 2019 года в значительной степени улучшило показатель доходов бюджета. Однако эти деньги, выведенные из экономики, до сих пор не были эффективно использованы, в том числе из-за медленного выполнения Майского указа. В результате, за первые пять месяцев текущего года профицит федерального бюджета достиг 2.7% от ВВП, что является самым высоким показателем с 2010 года. Медленный рост бюджетных расходов в начале года является одной из возможных причин слабых экономических показателей в начале года (ВВП вырос всего на 0.5% г/г в I квартале).

График 4. Доходы и расходы федерального бюджета в 2019 году (совокупный рост с начала года, г/г).

Долгосрочное влияние на экономический рост

Майский указ в настоящее время рассматривается как основной драйвер вывода российской экономики на более высокую траекторию роста (чуть выше 3% начиная с 2021 года по сравнению с текущим уровнем около 1.5%). Тем не менее, даже грубые подсчеты указывают на то, что достичь такого ускорения экономического роста будет трудно. В статье МВФ отмечается, что увеличение инвестиций в инфраструктуру на 1% от ВВП помогает увеличить размер экономики на 1.5% на 5-летнем горизонте. При применении данного мультипликатора к запланированным Майским указом объемам инфраструктурных инвестиций можно сделать вывод, что теоретически инфраструктурные проекты способны вывести Россию на траекторию роста в 3%, но для достижения этой цели необходимо максимально эффективно и своевременно использовать доступные ресурсы. Исследователи МВФ сообщают, что мультипликативный эффект больше при реализации проектов за счет привлечения долгового финансирования, а за счет налогов. Российское правительство выбрало второй вариант.

Идея мультипликационного эффекта основана на гипотезе о том, что лучшая инфраструктура будет создавать вторичные эффекты для роста за счет более активного развития бизнеса. Этот эффект, однако, довольно трудно оценить. Кроме того, непонятно, действительно ли экономика способна устойчиво двигаться к более высокой траектории роста благодаря только лучшей инфраструктуре. Мы попытались выявить вторичные эффекты роста в регионах, которые в прошлом получали выгоду от инфраструктурных проектов в России (особенно в связи с Олимпиадой в Сочи 2014 года и Чемпионатом мира по футболу 2018 года). Мы также проанализировали, как развитие инфраструктуры влияет на экономический рост в регионах России в сравнении с производительностью труда, капиталовложениями и динамикой рабочей силы.

- Олимпийские игры в Сочи способствовали росту региональной экономической активности, а долгосрочные эффекты от проведения Чемпионата мира по футболу в 2018 году пока рано оценивать.

Россия потратила огромные деньги (около 10 млрд. долл.) на подготовку к зимней Олимпиаде, которая прошла в Сочи в 2014 году. Значительная часть этой суммы была потрачена на региональную инфраструктуру. В результате, инвестиции в основной капитал в Краснодарском крае (регион, где расположен город Сочи) в 2007-11 гг. ускорились значительно быстрее, чем в среднем по России. Такое увеличение инвестиций может являться причиной значительно опережающего роста промышленного производства в Краснодарском крае с 2010 года, сначала в преддверии, а затем и после Олимпиады (График 5). Отметим, что Сочи — это только часть Краснодарского края, экономическая активность в котором поддерживается также за счет развития сельского хозяйства, в особенности после российских контрсанкций в 2014 году. Тем не менее, Олимпийские игры стали важным драйвером экономической активности в Краснодарском регионе. Это подтверждает и оборот розничной торговли в Краснодарском крае, рост которого в 2013-16 гг. был более высоким, чем в среднем по России. Несмотря на это, стоит отметить, что положительный эффект от Олимпиады на оборот розничной торговли в регионе постепенно ослабевает.

График 5. Динамика промышленного производства в Краснодарском крае и России г/г (фильтр Ходрика-Прескотта).

График 6. Динамика розничных продаж в Краснодарском крае и России г/г (скользящее среднее за 1 год).

Чемпионат мира по футболу 2018 года является более свежим примером развития региональной инфраструктуры в России, чем Олимпийские игры, и оценивать его долгосрочные последствия для экономики пока рано. Тем не менее, с начала 2015 года средний рост промышленного производства в 11 регионах, которые участвовали в проведении ЧМ-2018, был выше среднего значения по всей стране. Однако стоит отметить, что большинство этих регионов исторически являются экономически развитыми, поэтому с доступными в настоящее время данными по-прежнему трудно понять, было ли ускорение промышленного производства в этих регионах результатом именно инфраструктурных инвестиций в преддверии Чемпионата мира.

График 7. Средняя динамика промышленного производства в России и регионах, принимавших участие в Чемпионате мира 2018 года, г/г.

- Строительство дорог необходимо, но недостаточно для устойчивого роста экономики.

Мы изучили влияние различных факторов (динамика численности рабочей силы, производительности труда и капитальных вложений) на динамику валового регионального продукта (ВРП) в 71 субъекте Российской Федерации. В качестве прокси для инфраструктурных инвестиций мы выбрали рост плотности и протяженности автомобильных дорог, однако ни плотность дорожного полотна, ни рост протяженности дорог не оказались значимыми факторами в регрессии, объясняющей динамику ВПР, в то время как производительность труда и рост численности рабочей силы оказались крайне важными. На графике 8 показано, что более быстрый рост ВРП в регионе, чем в среднем по стране, в период с 2017 по 2012 год не был связан с более быстрым ростом плотности дорожного полотна за этот период.

График 8. Разница между динамикой ВРП и плотностью дорог в регионах и средним значением по России между 2012 и 2017 годами.

Инфраструктурные инвестиции в регионах с уже высокой экономической активностью могут оказывать меньшее влияние на ускорение ВРП.

Проведенный регрессионный анализ также показал, что положительное влияние роста инвестиций в основной капитал на ускорение ВРП значительно выше в регионах со слабо развитой инфраструктурой. Существующие исследования (МВФ 2014) объясняют этот факт с помощью закона убывающей отдачи от капитала (при росте капитала уменьшается его предельная доходность). С учетом того, что значительная часть Майского указа ориентирована на регионы с развитой инфраструктурой, влияние инфраструктурных проектов на экономический рост может быть ограничено.

В целом такие факторы, как производительность труда, инвестиции в основной капитал и рост населения, имеют чрезвычайно важное значение для устойчивого ускорения экономического роста. В то же время создание одной только инфраструктуры едва ли достаточно для устойчивого роста российской экономики.