Расходы
После пересмотра параметров бюджета расходы в 2010 г. увеличатся еще на RUB325.5 млрд. /около +0.7% ВВП/ до RUB10.2 трлн. к ранее запланированному уровню и возрастут до RUB10.4 трлн. в 2011 г., до RUB10.8 трлн. в 2012 г. и до RUB11.7 трлн. в 2013 г.
Несмотря на недавние заявления, что достигнуть цели по сокращению дефицита бюджета к 2015 г. без снижения расходов не удастся, власти пошли на их дополнительное повышение.
На это есть две основные причины. Во-первых, как бы ни была сейчас очевидна необходимость сокращения расходов, на практике урезать их оказалось практически невозможно. Напомним, что расходы /со слов А. Кудрина/ на 80% состоят из "несокращаемых" соцрасходов, а оставшиеся 20%, в которые входят важные для задач модернизации категории /госинвестиции и расходы на федеральные целевые программы - ФЦП/, власти в итоге сократить не решились.
Во-вторых, высокая фактическая цена на нефть и возможность индексации налогов позволят рассчитывать на дополнительные нефтегазовые доходы. Как следствие, программа по наращиванию приоритетных расходов стала более доступной, и расходы все же повысили.
В итоге к категории приоритетных соцрасходов /ранее запланированному повышению пенсий, зарплат военнослужащих, стипендий/ добавился рост госинвестиций /+15.3% до RUB1.4 трлн. в 2011 г./, расходов по ФЦП /на 19.2% до RUB0.98 трлн. в 2011 г./, наряду с весьма ощутимым увеличением расходов на оборону /до RUB2 трлн. В 2013 г./.
• Расходы на ФЦП и госинвестиции
Повышение госфинансирования /в основном, на инновационные цели/ на первый взгляд кажется позитивным сигналом.
Однако учитывая, что сами власти признают проблему нецелевого использования финансирования ФЦП, дополнительные средства могут и не принести желаемой отдачи.
ДИАГРАММА 1. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ РАСХОДОВ НА ФЦП 2011-2013 ГГ., RUB МЛРД.
Кроме того, существенные объемы госинвестиций в различных сегментах экономики порождают эффект частичного замещения /crowding out/ частных инвестиций государственными, что в целом является дестимулирующим фактором для инвестиций частного сектора. Более приемлемой может быть форма привлечения средств частных инвесторов в смежные с зоной реализации ФЦП сегменты экономики.
Финансирование дефицита
Согласно пересмотренному закону о бюджете, в 2010 г. дефицит должен снизиться до 5.4% ВВП /против 6.8% ранее/, в 2011 г. - до 3.6% ВВП /против 4.0%/. В последующие два года прогноз выглядит менее оптимистично: в 2012 г. – до 3.1% ВВП /вместо 3%/, в 2013 г. – до 2.9% /против 2.0%/. При этом министр финансов заверил, что цель по обнулению дефицита бюджета к 2015 г. остается неизменной.
Исходя из значительного прироста расходов, основным риском на ближайшие годы остается вопрос их финансирования.
ДИАГРАММА 2. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2010-2013 ГГ., RUB ТРЛН.
Изначально было запланировано снижение расходов в номинальном выражении /Диаграмма 2/ в 2011 г. по сравнению с 2010 г. Согласно этой редакции проекта закона о бюджете, расходы должны были плавно расти в течение трех последующих лет. Июльский пересмотр параметров бюджета изменил ситуацию в сторону более резкого повышения совокупных расходов /с 2011 по 2013 г./.
По отношению к ВВП расходы в течение ближайших трех лет сократятся с нынешних 22.7% ВВП до 19% в 2013 г. В номинальном выражении они по итогам 2013 г. вырастут примерно на 15% к уровню 2010 г. Так, например, за один лишь 2009 г. расходы увеличились на 27.6% /к 2008 г./. Тем самым номинальный прирост расходов за трехлетку значительно уступает приросту расходов в кризисный год, но в целом не сулит ничего хорошего.
Примечательно, что благодаря дополнительным расходам разница между расходами до и после пересмотра закона о бюджете только увеличивается. Это указывает на ощутимое расхождение между ранее запланированными расходами и фактическими потребностями экономики и служит негативным сигналом с точки зрения возможности оптимизации расходов в будущем.
Что касается источников финансирования, то отметим, что одних налогово-тарифных решений /около RUB1.3 трлн. В 2011-2013 гг./ оказалось недостаточно для покрытия растущих расходов. Для финансирования брешей в бюджете власти в итоге прибегнут как к наращиванию заимствований, так и к использованию средств Резервного фонда и ФНБ.
На текущий год из Резервного фонда будет потрачено меньше, чем запланировано, но уже к концу 2011 г. он будет израсходован практически полностью /до RUB47.1 млрд./, в то время как из ФНБ на покрытие дефицита пойдет лишь небольшая часть средств. Одним из источников также станет приватизация госсобственности.
• Налогово-тарифные решения
Прежде всего, напомним, что до принятия на прошлой неделе пакета налогово-тарифных решений, из налоговых изменений планировалось только повышение ставки по страховым взносам во внебюджетные фонды до 34% в 2011 г.
Однако даже с учетом этой меры Пенсионный фонд в 2011 г. будет иметь дефицит RUB890 млрд.
Как мы и предполагали, к повышению ставки по страховым выплатам во внебюджетные фонды добавился пакет налоговых решений касательно нефтегазового и металлургического секторов и некоторых акцизов, что в сумме обеспечит около RUB1.3 трлн. дополнительных доходов в течение 2011-2013 гг.
Из них в ближайшие три года лишь на доходы от акцизов на нефтепродукты приходится, по предварительным данным, до RUB535.5 млрд. Оставшаяся часть этих доходов образуется за счет повышения НДПИ на нефть и газ, унификации пошлин на нефтепродукты, введения пошлины на нефть и увеличения пошлины на никель вкупе с ростом акцизов на табак /в сумме +RUB655.9 млрд./.
ДИАГРАММА 3. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ДОХОДОВ ОТ НАЛОГОВО-ТАРИФНЫХ МЕР ПО ИСТОЧНИКАМ ПОСТУПЛЕНИЯ НА 2011-2013 ГГ., RUB МЛРД.
Увеличение налоговой нагрузки на нефтегазовый и металлургический сектора в целом может оказать дестимулирующий эффект на добычу и производство в этой сфере и, как следствие, привести к более скромным показателям экономического роста в будущем. На этом фоне выделяется решение об унификации экспортных пошлин на светлые и темные нефтепродукты, которое должно способствовать переходу нефтеперерабатывающих заводов от производства более дешевых темных сортов к светлым нефтепродуктам с большей добавленной стоимостью, однако лишь в том случае, если заводы успеют завершить необходимую для этого модернизацию.
• Долги и приватизация
К 2013 г. планируется нарастить объем государственных заимствований до 16.3% ВВП /RUB8 трлн./, что вдвое превышает величину госдолга, запланированного на этот год /11.5% ВВП, RUB3.6 трлн./.
Приватизация госсобственности принесет RUB298 млрд. в 2011 г., RUB276 млрд. в 2012 г. и RUB309 млрд. в 2013 г.
Продажу пакетов акций РЖД и АИЖК решено отложить /будут выставлены на продажу в течение 3-5 лет/. Вместо них в список на приватизацию включены "Росагролизинг", "Росспиртпром" и ОЗК.
Согласно предварительным оценкам параметров бюджета, отмеченное значительное превышение дополнительных расходов над дополнительными доходами может означать, что в ближайшие годы для финансирования дефицита бюджета потребуется либо значительное увеличение заимствований, либо продажа части госсобственности.
При этом каким будет в действительности соотношение этих двух источников средств – пока не ясно. Отметим, что на фоне существенного снижения долга РФ в последние годы страна пока может позволить себе увеличить объем заимствований. В отсутствие каких-либо серьезных шоков на зарубежных рынках проблем с внешним финансированием возникнуть не должно. В то же время есть потенциал и на внутреннем рынке. Не стоит, однако, забывать, что рост долга в любом случае приведет к увеличению затрат на его обслуживание, а это весьма существенные дополнительные обязательства. Так, согласно предварительным данным, на обслуживание госдолга в 2011 г. пойдет RUB386.2 млрд., в 2012 г. – RUB505.2 млрд., в 2013 г. – 584.8 млрд.
Приватизация хороша в качестве меры ослабления государственного участия и привлечения иностранных инвесторов.
Ожидаемые доходы от приватизации достаточно велики. При этом мы допускаем, что официальная оценка госсобственности может быть занижена. Это означает, что в реальности от приватизации государство сможет получить большие доходы. Но следует принимать во внимание, что крупные объемы активов можно будет реализовать лишь при наличии сопоставимого спроса. Спрос же зависит от рыночной конъюнктуры в целом.
Риски финансирования
Помимо состояния внешних рынков, которое влияет на способность государства к наращиванию заимствований, нельзя исключать и риск снижения цены на нефть. Согласно предварительным расчетам, при падении цены на нефть ниже оценочных значений этого года исполнение бюджета по намеченному на 2011-2013 гг. графику может быть затруднительным. Исходя из последней информации, если нефть опустится до уровня USD50 за баррель, есть риск, что к 2015 г. дефицит может и не обнулиться.
Кроме того, по-прежнему существенным негативным фактором является увеличение расходов. Хотя темп их прироста на 2011-2013 гг. значительно ниже, чем в предшествующие годы, тот факт, что попытки перераспределения расходов /на примере ФЦП/ пока не дают ощутимой экономии, а основные статьи расходов не могут быть снижены, не говорит ни о чем хорошем.
Учитывая, что подавляющая часть расходов остается "несокращаемой", это означает, что для покрытия расходов будет требоваться все больше средств. Оттого предложенные на 2011-2013 гг. меры по увеличению доходов бюджета не решат всех проблем, а риски, связанные с увеличением расходов, даже возрастут.
