Газпромбанк: У рынка и ФАС разный подход к понятию частных инвестиций

МОСКВА, 10 мар - ПРАЙМ, Дарья Станиславец. Механизм государственно-частного партнерства действует в России уже 15 лет. Газпромбанк активно участвует в проектах по данному направлению. О расхождениях взглядов ФАС и игроков рынка на реализацию ГЧП-проектов, корректировке законодательства, а также о новых инфраструктурных проектах банка рассказал в интервью "Прайм" исполнительный вице-президент - начальник Центра государственно-частного партнерства Газпромбанка Алексей Чичканов.

- Насколько действующий механизм государственно-частного партнерства себя оправдал, нуждается ли он в каком-то реформировании, модернизации?

- Механизм привлечения внебюджетных средств в общественную инфраструктуру, который, собственно говоря, и есть суть ГЧП, - достаточно молодой. Между тем он приобрел популярность среди частных инвесторов благодаря своему принципу предсказуемости и долгосрочности инвестиций.

ГЧП имеет несколько платежных механизмов, и эта гибкость позволяет по-разному подходить к тому или иному проекту в зависимости от его характеристик и экономических показателей. В последнее время в дорожной сфере стал популярным механизм платы концедента, заработавший в 2012 году, который позволяет. привлечь внебюджетный капитал в строительство общественной инфраструктуры. По разным оценкам, от 400 до 600 миллиардов рублей частных инвестиций за последние годы вложено именно на основе механизма платы концедента. Это я беру только один из возможных вариантов ГЧП-проектов. Если брать вообще ГЧП, я думаю, что там можно насчитывать и триллионы рублей.

- Сколько составляет портфель Газпромбанка по линии ГЧП? Какие новые проекты вы рассматриваете?

- По линии ГЧП свыше 100 миллиардов рублей портфель банка на данный момент.

Мы рассматриваем аэропорты в Сибири, на Юге России, которые местные власти структурируют необязательно по ГЧП. Мы рассматриваем дорожные проекты и медицинские проекты. Их в последнее время стало больше и больше во всех регионах по строительству онкоцентров, строительству ребилитационных центров, клинических больниц, перинатальных центров. Есть проекты, уже профинансированные, но больше - проекты в разработке, так как "медицинское ГЧП стартовало относительно недавно.

- Недавно ФАС аннулировал конкурс на дорогу Стерлитамак - Кага - Магнитогорск в Башкирии из-за нарушения механизмов концессии. После этого ФАС предложил исключить непрозрачные требования и установить в законе о концессиях минимальный порог соотношения долей финансирования частного инвестора и государства. С Вашей точки зрения, насколько правомерна такая позиция ФАС? И, может быть, у Вас есть свое видение того, как стоит реформировать в контексте этой истории закон о ГЧП?

- У нас на сегодняшний момент два федеральных закона. Один называется - закон о концессионных соглашениях. И именно на базе этого закона строился проект Стерлитамак - Кага - Магнитогорск. А второй закон, недавно принятый и вступивший в силу с 1 января 2016 года - это закон о ГЧП. Когда ФАС говорит о непрозрачных механизмах проектов, мне, честно говоря, непонятно, что имелось в виду. Тем более, в отношении конкурса, в котором было 5 компаний, прошедших предварительную квалификацию, и в котором три из пяти подали свои коммерческие предложения.

- ФАС указывало на то, что по условиям конкурса доля финансирования частного инвестора была ничтожной по сравнению с объемом, который должен был быть использован в качестве капитального гранта.

- Странно слышать такие обвинения по проекту, где размер частных инвестиций - 48% от общего объема инвестиций.

Если речь идет о том, чтобы установить некий минимальный порог частных инвестиций, могу сказать, что и в законе о концессии, и в законе о ГЧП есть требование о том, что частные инвестиции должны быть. То есть не может быть концессий или ГЧП без частных инвестиций.

Но минимального порога частных инвестиций действительно нет ни в одном законе. И я понимаю, почему. Потому что каждый проект уникален по своему содержанию, по своей экономике, по набору рисков, по тому, каких результатов хочет добиться публичный партнер в этом проекте.

И именно для этого в каждом проекте существует такой этап, как технико-экономическое обоснование: коммерческую эффективность оценивает рынок, социальную и бюджетную эффективность оценивает публичный партнер.

Если речь идет о том, что необходимо установить лимит в 5%, 20%, 50% частных инвестиций, мы можем сделать все что угодно. Мы можем вообще, в принципе, сделать так, чтобы любые концессии и ГЧП реализовывались только на основе 100% частных инвестиций. Просто тогда из общего объема проектов, которые сегодня реализуются, их останется в 10 раз меньше.

На мой взгляд, вопрос в том, что у рынка и у ФАС разный подход к тому, что считать частными инвестициями. Для инвестора частные инвестиции - это собственный и привлеченный капитал, который он вкладывает на инвестиционной стадии, которым он рискует и который должен вернуться на эксплуатационной стадии в долгосрочной (10-15 лет) перспективе с приемлемой для него доходностью. Для ФАС, видимо, это только такой капитал, который возвращается за счет рыночной выручки, а не за счет государства. Иначе это не инвестиции, а гос.заказ. В этом и есть суть разногласий.

- То есть, с Вашей точки зрения, нецелесообразно устанавливать некий усредненный минимальный порог для всех проектов?

- На мой взгляд, да, какого-то порога мы не придумаем. Но, единственное, имеет смысл это сделать, только если чисто политически показать, что один и второй закон, они сделаны для того, чтобы в проектах была хоть какая-то доля частных инвестиций. Но это на сегодня и так есть. Это не прямо написано, но весь рынок это прекрасно понимает. Для этого не нужно было такого громкого информационного повода, как это сделал глава ФАС Артемьев.

Тем более, и это весь рынок знает, минимум шесть проектов было подписано председателем правительства с таким платежным механизмом, и никаких претензий ФАС по этим проектам не было. А тут вдруг региональный проект, к которому надо, наоборот, на мой взгляд, бережнее относиться, потому что инвесторы в регионы идут с меньшей охотой, чем в проекты федеральные. Тем не менее, получился такой казус.

- Это единичный случай? Или Вам известно о еще каких-то таких претензиях?

- В отношении такого именно ГЧП-проекта - это единичный случай.

Во всяком случае, мы вынуждены будем по всем другим проектам с похожим платежным механизмом выставлять в качестве отдельной ковенанты, которая должна соблюдаться, - положительное решение вопроса по башкирскому делу. Потому что если оно будет отрицательным, то и все остальные проекты, которые структурированы таким же образом, они, таким образом, получатся незаконными.

- То есть для Вас это индикативный кейс?

- Абсолютно! Не только для нас - для любых банков это индикативный кейс. Все банки, которые финансируют проекты, выставляют сейчас такую ковенанту по всем аналогичным проектам. Но иначе быть и не может. Если суд выскажется на уровне, допустим, окружного суда о том, что действительно ФАС был прав, и такие проекты незаконны, ну, значит, кредитов не будет.

- А какие сейчас проекты в зоне риска?

- Тот же ЦКАД. Этот проект заключен, и финансовое закрытие состоялось. Но последующим условием выдачи кредита по третьему и четвертому участкам будет как раз положительное решение вопроса по этому делу, либо внесение поправки.

- А какие именно ковенанты должны быть?

- Ковенанты, которые заключаются в том, что-либо должно быть положительное судебное решение по башкирскому делу, то есть суд должен признать неправоту ФАС, либо должны быть внесены изменения в закон о концессиях, где будет прямо прописано, что плата концедента, то есть такое возмещение затрат, которое происходит на 100% из бюджета, законно однозначно. То есть не так, как сейчас написано в законе, что позволило ФАС трактовать это по-своему, а чтобы была абсолютно железная бумажка.

- А вы заинтересованы в участии в четвертом участке ЦКАД?

- Ну, если инвестору необходимо будет именно банковское финансирование, то, конечно, да.

- Какие изменения, с Вашей точки зрения, требует закон о ГЧП?

- Этот закон слишком сильно зарегулирован. Он получился в 2 раза больше по тексту, чем закон о концессиях, который успешно работает. И вот из-за его зарегулированности у него пока и результатов никаких нет. Хотя, безусловно, есть банки и компании, и мы входим в их число, которые готовы реализовывать проекты на основе 224 закона, но идут они очень тяжело и со скрипом. Закон действует уже больше года, но ни одного проекта по этому закону даже не объявлено, не то, что реализовано.

Закон требует изменений, его надо упрощать. Прежде всего, упрощать методику принятия решения, по какому пути идти - по ГЧП или по госзаказу. По этой методике не прошел еще ни один проект, насколько нам известно. Непонятны критерии, по которым проекты должны проходить проверку. Не везде есть уполномоченные органы в регионах, которые назначены для того, чтобы ее осуществлять. А многие органы, не побоюсь этого слова, не знают, как это делать. Просто потому, что методика, утвержденная постановлением правительства, содержит много неизвестных для уполномоченных органов критериев.

- А какие-то еще параметры необходимо откорректировать?

- Традиционный вопрос о том, что закон запрещает участие в качестве инвесторов государственной компании, их дочек, внучек. Если бы именно сейчас в рамках действия закона о ГЧП структурировался проект Западного скоростного диаметра, то его бы не было. Потому что в Западном скоростном диаметре более 50% акций в частном партнере принадлежат государственным компаниям. Соответственно, все крупные государственные банки, крупные государственные инвесторы, холдинги, монополисты, они все, по сути, исключены из сферы действия этого закона. То есть они могут инвестировать в инфраструктуру, но не через ГЧП. Для нас это непонятно: у нас в стране достаточно сильная государственная экономика, экономика государственных предприятий, будь то добывающие или инфраструктурные компании, в этом нет ничего плохого или хорошего, так просто сложилось. Но почему нужно исключать такой механизм, как ГЧП, нам непонятно.

Ну и, кроме того, там достаточно жесткие условия по обеспечительным мерам. Там есть условия, которые ограничивают смысл залогов, которые обычно выступают обеспечением кредитов в отношении построенных объектов. Как правило, все построенное на кредитные ресурсы берется в залог для обеспечения возврата инвестиций и банковского кредита. А закон, разрешая это делать, тем не менее, устанавливает, что в случае расторжения соглашения этот залог не может быть реализован. По сути, залог теряет свои обеспечительные механизмы, он ради галочки становится. Непонятно, зачем тогда вообще он нужен. Это вступает и в противоречия с требованиями Центробанка, по которым любой кредит, выданный без обеспечения, существует с очень плохим рейтингом и требует создания резервов.

Соответственно, есть желание рынка поправить закон о ГЧП.

- Есть ли у Газпромбанка интерес к участию в проекте ВСМ Москва - Казань?

- Все банки на этот проект смотрят, потому что он настолько большой, что ни одному банку его в одиночку не потянуть.

- А при каких бы условиях Вы согласились бы в нем участвовать? Какие гарантии Вам нужны?

- Для нас это должна быть именно концессионная схема, собственно, так он сейчас и строится. С платой концедента, с отсутствием рыночного риска по перевозкам и по билетам, по стоимости билета, по количеству пассажиропотока. Этот риск на себя рынок точно не возьмет. Ну и, соответственно, все остальные обычные обеспечительные механизмы, которые характерны для концессии, - в виде залога прав по концессионному соглашению, залога долей в проектной компании, обязательства РЖД по диспетчеризации, и так далее. Обычный в этом смысле проект. Но рыночный риск по трафику и стоимости билетов, на мой взгляд, ни один инвестор не возьмет.

- То есть это должна быть некая субсидия со стороны государства?

- Ну это такой же механизм, как и в башкирском проекте. Плата концедента, которая выплачивается из бюджета, и которая гарантировано покрывает затраты и доходность инвестора. А сколько будет собрано денег с этой дороги, это сумма должна поступать в бюджет. В бюджет РЖД и перевозчику, если перевозчиком будет не РЖД.

- Есть ли сейчас согласованная позиция по железной дороге к Эльгинскому месторождению, где РЖД, Мечел и Газпромбанк должны были договориться о концессии?

- Мы в процессе. Проект структурируется в том числе через концессионный механизм, и если правительство одобрит предложение РЖД вместе с предложением Мечела и Газпромбанка, то, на наш взгляд, это будет самый эффективный механизм достройки этой железной дороги и, соответственно, освоения месторождения.

Вопрос сейчас в том, насколько правительство устроит эта схема.

- Есть какие-то контрольные сроки по этой истории?

- Ну чем быстрее, тем лучше. 

- Помимо крупного проекта Западный скоростной диаметр, который уже реализуется, сейчас власти Петербурга обсуждают возможное строительство Восточного диаметра. Вы заинтересованы в этом проекте?

- Да, мы заинтересованы.

- Уже подали заявки?

- Нет, там еще нет проекта как такового, это пока идея и технические его решения. Запущен конкурс на проектирование. Поэтому до каких-то экономических расчетов еще далеко-далеко. Мы заинтересованы в этом проекте, особенно если он будет структурирован так же, как ЗСД - по механизму минимально гарантированного дохода.

- Вам интересен проект Восточного скоростного диаметра именно как Газпромбанку или как участнику магистрали северной столицы?

- И так, и так. Мы действительно выступаем в двух ролях, и как инвестор в проекте, и как кредитор, и в ЗСД именно так происходит, и Восточный скоростной диаметр нам интересен именно с этих двух углов зрения.

- Еще у властей Петербурга есть по легкорельсовым трамваям и строительству аэроэкспресса.

- Мы тоже смотрим, мы заинтересованы в их реализации. Опять же, скажу общую фразу, что банк рассматривает любые проекты, которые структурируются на основе ГЧП или концессий. Именно потому, что они позволяют с минимальным риском кредитовать инфраструктуру.

- В конце марта в Архангельске пройдет Арктический форум. В рамках развития Арктического региона есть целый ряд больших инфраструктурных проектов - это и модернизация Северного морского пути, и строительство Северного широтного хода. Газпромбанк планирует участвовать в этих проектах?

- Да. Северный широтный ход однозначно у нас на контроле. Мы следим за тем, как он развивается, как РЖД его структурирует, какие решения будет принимать правительство. Мы готовы участвовать в этом проекте однозначно. И в Северном широтном ходе, и в его продолжении - линия Бованенково - Сабетта. Если будут приемлемые условия, готовы финансировать этот проект.

- А что это за условия?

- Прежде всего, это должен быть проект с приемлемой рыночной окупаемостью. Риски по перевозке грузов должны быть корректно распределены. Это можно сделать либо договорами-оффтейк с перевозчиками и грузоотправителями, либо через обязательства РЖД прогонять необходимый объем грузов через этот путь.