Минфин и Счетная палата РФ с завидным постоянством уже который год предупреждают регионы, что нельзя бесконечно наращивать долги и терпеливо ждать, когда федеральный центр придет на выручку. Регионы в ответ только разводят руками, мол, нет своих средств, чтобы покрыть все возложенные на них обязательства, которые растут из года в год.
По данным Минфина, российские регионы в 2013 году должны будут погасить перед федеральным бюджетом около трети общего объема своего долга или 420,6 миллиарда рублей.
Эксперты видят несколько путей выхода из сложившейся долговой ситуации, однако найти решение, удовлетворяющее всех, до сих пор не удается. Полумеры же только накаляют страсти и не мешают регионам медленно, но верно приближаться к долговой яме.
СПАСЕНИЕ УТОПАЮЩИХ ИМ НЕ ПОМОГЛО
"Гипотетически могут быть очень большие проблемы, пока мы еще не взрастили их, но они уже есть", - считает заведующий лабораторией бюджетного федерализма Института экономической политики им. Егора Гайдара Владимир Назаров.
Ситуация с региональными долгами ухудшилась после кризиса-2008, когда на покрытие дефицитов из федерального центра в 2010 году щедрой антикризисной рукой были выделены бюджетные кредиты сроком на три года.
Подразумевалось, что к 2013 году в регионах ситуация поправится настолько, что регионы долги смогут вернуть. Однако надеждам сбыться не удалось, как и не удалось отказаться от системы выдачи кредитов.
Алексей Кудрин, занимавший на тот момент пост министра финансов РФ, в начале июля 2011 года сообщал, что бюджетные кредиты с 2012 года будут предоставляться регионам только в связи с возникновением чрезвычайных ситуаций.
Кудрин министром быть перестал, а кредиты остались, и сейчас регионы вовсю просят о пролонгации и реструктуризации.
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА БЕСПОКОИТСЯ
Задолженность регионов по бюджетным кредитам свидетельствует о несбалансированности их бюджетов, недостаточности доходной базы и источников финансирования дефицита бюджетов, отмечается в сообщении Счетной палаты от 2010 года.
За прошедшее время мало что изменилось в лучшую сторону. По данным контрольного ведомства, на 1 января 2012 года, общий долг регионов достиг 1,17 триллиона рублей: за последние два года уровень долга вырос у 62 регионов, а снизился лишь у 20.
По данным Минфина, общий объем госдолга российских регионов на 1 января 2013 года составил 1,36 триллиона рублей, что соответствует 26,1% от доходов региональных бюджетов.
"Важно отметить, что этапы погашения госдолга распределены по годам, а общий объем погашения долговых обязательств в 2013 году составит всего 420,6 миллиарда рублей или 31% общего объема государственного долга", - сообщил агентству "Прайм" представитель Минфина.
Ранее глава Счетной палаты Сергей Степашин высказал мнение, что 60% российских регионов не смогут расплатиться по долгам, однако Минфин считает, что, уровень долговой нагрузки находится на относительно невысоком уровне и во всех регионах не превышает предел, установленный бюджетным законодательством. "Несмотря на это, существуют отдельные регионы, в которых соотношение объема госдолга к налоговым и неналоговым доходам превышает 75%", - сообщили "Прайму" в Минфине.
Замглавы Минэкономразвития Андрей Клепач прогнозирует дефицит консолидированных бюджетов регионов РФ в 2012 году на уровне 50 миллиардов рублей, к 2018 году дефицит увеличится до 1,8 триллиона рублей.
По его словам, во многом справедливо мнение, что дисбаланс федерального уровня был сдвинут на региональный.
НЕПОСИЛЬНАЯ НОША
"Ситуация в регионах с долгами уже давно критична… Задолженность связана с объективным недофинансированием субъектов. У нас по первичным доходам субъекты РФ получают 35% от плана, в 2013 году сокращается финансовая помощь регионам, а задачи повышаются", - отмечает замруководителя фракции "Справедливая Россия", первый зампред комитета Госдумы по бюджету и налогам Оксана Дмитриева.
В частности, суровым испытанием для субъектов РФ станет обязательство по увеличению зарплат учителей и врачей пропорционально росту средней зарплаты в регионах. По мнению Клепача, это может привести к дисбалансу между доходами и расходами региональных бюджетов.
Дмитриева считает, что если регионы в полном объеме будут выполнять все свои социальные обязательства, то им придется это делать за счет сокращения других расходов: будут сокращаться инвестпрограммы и расходы на ЖКХ.
По мнению Степашина, регионы могут оказаться не в состоянии выполнить поручения президента РФ, которые были перед ними поставлены.
КОМУ СВЕЖИЕ РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОБЛИГАЦИИ?
Эксперты и чиновники понимают, что проблема есть, и год от года она все больше усугубляется, но решения, приемлемого для всех, так и не найдено.
Дмитрий Медведев, занимая пост президента РФ, отмечал в своем бюджетном послании, что в условиях экономического роста и улучшения ситуации на рынке заимствований следует рассмотреть возможность последовательного сокращения поддержки регионов за счет кредитов из федерального бюджета и перехода к преимущественному использованию рыночных механизмов.
Представители Минэкономразвития и Минфина много раз публично заявляли, что субъектам РФ придется активнее занимать средства на рынке. Однако, по мнению экспертов, опрошенных агентством "Прайм", этот путь доступен далеко не всем регионам. Ведь сейчас инвестиционный кредитный рейтинг, по версии Standard&Poor's, имеют только четыре российских региона: Москва, Санкт-Петербург, Ханты-мансийский и Ямало-Ненецкий АО. Все остальные регионы также могут привлекать средства, но цена таких привлечений может оказаться непосильно высокой.
В настоящее время в обращении на финансовом рынке есть облигации только 30 из 83 регионов РФ.
Альтернативой выпуску облигаций служит открытие кредитных линий на финансирование дефицитов региональных бюджетов. По данным Счетной палаты, в 2012 году около четверти долгов приходилось на кредиты коммерческих банков. Однако следует учитывать, что процентные ставки банков выше ставок по бюджетным кредитам, и если доходная база региона не увеличивается, а расходы растут год от года, то рано или поздно и этот источник финансирования может иссякнуть.
Назаров напоминает, что еще одно ограничение заложено в Бюджетном кодексе: предельный объем долга региона не должен превышать годовой объем доходов его бюджета.
Если же у региона доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в течение двух из трех последних лет превышала 60% объема собственных доходов, лимит сокращается до 50% от доходов региона.
"У бедных регионов достаточно жесткие ограничения на заимствования, много они занять не могут. А богатые имеют доходы, чтобы расплачиваться по долгам. У них кризисы могут быть, но должно быть ухудшение макроэкономической ситуации по стране. Но если ситуация будет такая, как сейчас, не должно быть особых проблем", - поясняет он.
С другой стороны, Минфин отмечает, что прямой зависимости между уровнем долговой нагрузки и уровнем дотационности региона нет. "Так, среди субъектов РФ с высокой долговой нагрузкой представлены регионы, имеющие высокий уровень бюджетной обеспеченности: Белгородская, Вологодская, Калининградская и Рязанская области", - сообщил представитель Минфина.
Это может быть в первую очередь вызвано проведением несбалансированной политики на региональном уровне, считают в ведомстве.
ЗА ДОЛГИ РЕГИОНОВ ОТВЕТЯТ НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКИ
Другая возможность выхода из долгового пике – увеличить доходы регионов за счет их собственных источников, основным из которых являются налоги.
"Чтобы выполнить прогноз по региональным доходам, поступления от налога на прибыль должны вырасти на 40% в 2013 году, исходя из того, динамика поступлений других налогов инерционная и резких скачков роста не приходится", - отмечает директор Института "Центр Развития" НИУ ВШЭ Наталья Акиндинова.
Клепач высказывал личное мнение о том, что регионам придется менять систему налогов, чтобы снизить дисбалансы в своей бюджетной системе. В частности, речь идет ставках налога на имущество, земельного налога, планируемого налога на недвижимость. Кроме того, некоторое время назад активно обсуждался вариант введения для регионов налога с оборота на розничные продажи.
"Есть масса возможностей для перераспределения доходов, введение прогрессивного подоходного налога или налога на роскошь, если его правильно введут. Сейчас же налоговую базу регионам фактически не расширяют, им предлагается отменять льготы и повышать ставки по тем налогам, которые у них есть, а это имущественный, земельный, нагрузка на малый бизнес", - отмечает в свою очередь Дмитриева.
Что касается Минфина, то он сомневается в том, что новые налоги помогут решить долговую проблему. По данным министерства, в современной бюджетной системе РФ, примерно 70% налоговых доходов остается в регионе, а 30% поступает на федеральный уровень. И такое распределение, по мнению Минфина, вполне справедливое.
"Это основной стимул для региона - если наращивать доходную базу, привлекать инвесторов, то большая часть придет в бюджет субъекта", - отметил Силуанов на заседании Госсовета в конце прошлого года. В качестве примера он привел Калужскую область (распределение 70% на 30%), Тульскую (95% на 5%) и Ульяновскую (72% на 28%) области.
МИНФИН НЕДОВОЛЕН
Вот и получается, что самым простым и понятным способом решения долговых проблем является крик о помощи, который обязательно услышат в федеральном центре. И добросердечные Минэкономразвития и Счетная палата уже говорят о том, что бюджетные кредиты придется пролонгировать, чтобы не загонять регионы в долговые ямы.
Вместе с тем, как сообщил представитель Минфина "Прайму", уже в 2012 году ведомством была произведена реструктуризация бюджетных кредитов для 36 регионов на общую сумму 123 миллиарда рублей.
Более того, министр финансов Антон Силуанов неоднократно призывал к ужесточению финансовой дисциплины. Так, в прошлом году Минфин России заключил соглашения с пятью проблемными регионами России об ограничении уровня их долговых обязательств – в течение трех ближайших лет эти регионы будут долги сокращать, а не наращивать.
Другая мера, которую министр озвучил на заседании Госсовета - решения о дополнительной финансовой помощи из федерального центра субъекту РФ должны приниматься только при условии, что рост региональной экономики достиг 5%.
"Чтобы был такой стимул. А то получается, что проще получить поручение (о дотации – ред.) и абсолютно не заниматься экономикой, ростом производства", - сказал Силуанов.
ХВАТИТ ПРЯНИКОВ, ПОРА БРАТЬСЯ ЗА КНУТ
"К сожалению, государство не допустит дефолта регионов, а надо. Пока мы выдаем бюджетные кредиты, потом их бесконечно пролонгируем, а иногда и прощаем, никакой финансовой дисциплины не будет", - уверен Назаров.
Он считает, что вместо выдачи новых бюджетных кредитов, регионы, оказавшиеся в тяжелом состоянии, необходимо банкротить: вводить временную финансовую администрацию, отстранять губернаторов от руководства. "А мы создаем ситуацию, когда региональные власти не напрягаются, потому что если все будет плохо, федеральный центр поможет", - говорит эксперт.
Ранее Минфин и сам предлагал ставить вопрос о доверии губернаторам тех регионов, которые руководство довело до предбанкротного состояния.
"У нас есть такой механизм, когда в случае роста кредиторской задолженности в субъекте вводится режим временной администрации. Предлагаю в таком случае, если администрация региона допускает невыполнение своих обязательств, увеличение кредиторской задолженности, ставить вопрос о доверии губернатору со стороны президента Российской Федерации. По сути дела, доведение региона до банкротства - это серьезное основание для того, чтобы говорить о квалификации руководителя", - сказал Силуанов в апреле прошлого года.
Впрочем, большинство экспертов уверено, что большой спешки в рубке этого Гордиева узла нет.
"Долги у ряда регионов действительно большие и у некоторых приближаются к уровню доходов без учета поступлений федерального бюджета, а у ряда - превышают. Но сам по себе большой долг далеко не всегда свидетельствует о близости к банкротству", - говорят эксперты "РИА Рейтинг".
По их мнению, важно смотреть временную структуру долга и график выплат. "Если долг большой, но длинный во времени, то вряд ли можно говорить о скором банкротстве. Многие регионы живут с огромными долгами многие годы, но дефолтов не было", - отмечают они.
Лана Самарина, Прайм
