В федеральном законе о государственно-частном партнерстве будут прописаны только основные понятия, основные принципы работы соглашений ГЧП, механизмы конкурсов, распределения рисков, обязательств и полномочий. Предполагается, что остальные нормы будут прописаны в постановлениях правительства, а также в региональном законодательстве. О том, для чего нужен рамочный федеральный закон о ГЧП и какие вопросы в сфере частного партнерства он решает, в интервью корреспонденту "Прайм" рассказал глава комитета Госдумы по собственности Сергей Гаврилов. Беседовала Светлана Антюшенина.
Вопрос: Почему тематика ГЧП актуальна?
Ответ: В рамках существующих бюджетных ограничений, в рамках борьбы с инфляцией государство не в состоянии субсидировать и софинансировать инвестпрограммы наших участников частного сектора. Вместе с тем в Европе, в Израиле, в Северной Америке есть десятки различных форм ГЧП, от самых простых до достаточно сложных, и не только в транспортном комплексе, но и в социальной инфраструктуре, в промышленности, в инновационных областях, в экологии. И это несмотря на то, что бюджеты этих стран несравнимо больше расходной части российского бюджета. Мы же сейчас по сути дела не используем все возможности отечественного бизнеса.
Мы обратили внимание на то, что дефицит структурированный. Нам не хватает не только финансирования, но также технологий и кадров. За эти годы в ходе приватизации и разрушения государственного сектора экономики большое количество кадров ушло в частный сектор. Более того, молодежь, получив образование, уходит работать в частные компании по западным заказам. Наша задача - привлечь их.
Вопрос: Что представляет собой российское законодательство о ГЧП сейчас? В ряде регионов уже приняты законы о ГЧП, как они работают?
Ответ: В регионах сейчас 60 законов ГЧП практически не работают. Попытки реализовать его наталкиваются на протесты прокуратуры, потому что у нас нет закона, который обеспечивает гармонизацию принимаемых ими решений с федеральным законодательством.
Чтобы ГЧП заработало в регионах, необходимо на федеральном уровне закрепить понятийный аппарат, принципы ГЧП, механизмы конкурсов, прозрачности, распределения рисков, обязательств и полномочий. При этом формы ГЧП, виды взаимодействия с частным партнером мы прописывать в законе не будем, это смогут выбирать сами регионы.
И потом, бизнес-сообщество уже само может предложить адекватные формы ГЧП, в том числе Министерству экономического развития, Минфину и депутатам Госдумы. Не нужно сейчас мешать им развиваться и предугадывать историю развития ГЧП.
Вопрос: Можно ли говорить, что ГЧП на базе концессионных соглашений признано бесперспективным?
Ответ: У нас, к сожалению, концессии не пошли даже несмотря на то, что они были поддержаны в дорожном строительстве. Был принят закон о концессионных соглашениях, но по факту надежды на использование механизма концессии для привлечения серьезных игроков, увеличения прямых инвестиций, задействования ресурсов внутренних накоплений практически не реализовались.
Концессия - это тоже вариант ГЧП, но самый сложный. То есть мы решили начать с самой сложной формы соглашений, а потом начали ее ограничивать, стараться максимально регламентировать этот процесс. Данный проект оказался крайне заорганизованный. Есть сложности предоставления земельных участков, отсутствует режим гарантии по исполнению публичных обязательств со стороны государства как по срокам, так и по бюджетным обязательствам.
Я думаю, нужно было начинать с простых понятных форм, постепенно переходя к таким сложным формам как концессии. Но опыт концессионных соглашений для нас очень важен: мы видим плюсы и минусы таких соглашений, и на этой основе строим новое законодательство.
Вопрос: В чем новизна законопроекта о ГЧП? Какие ограничения, связанные с несовершенством правовой базы, он снимает?
Ответ: Законопроект является исключительным с точки зрения отношений собственности - это имущественные комплексы и права на интеллектуальную собственность. Документом предлагается различный инструментарий управления и распоряжения собственностью, защита интересов всех сторон соглашения. В нем заложены принципы, правила работы, полномочия субъектов, муниципалитетов. Это позволит разблокировать региональное законодательство и начать реализацию проектов ГЧП.
После отработки имущественных прав, принятия базового закона, мы можем предусмотреть нормативную базу, которую должно будет принять правительство - типовые соглашения, положения о конкурсах и так далее, а также предусмотреть образование отраслевого законодательства: у нас есть предложения Минпромторга, Минтранса, Военной промышленной комиссии. Все это вносить в один закон, я думаю, не стоит.
Вопрос: Какие модели ГЧП, «замороженные» из-за несовершенной законодательной базы, можно будет использовать после принятия нового закона?
Ответ: Думаю, это будут проекты в сфере ЖКХ, в медицине (строительство и модернизация медицинских комплексов), проекты по управлению госимуществом с обязательствами по инвестированию средств. В режиме ГЧП могут быть решены вопросы утилизации отходов, например. Также закон о ГЧП "подтолкнет" наши инфраструктурные проекты, проекты в оборонно-промышленном комплексе.
Правда, принятие закона не означает, что ГЧП завтра же войдет в жизнь, и инвесторы сразу же пойдут в такие соглашения. С момента принятия закона и всех необходимых нормативных документов должно пройти минимум год-два. Разработка проектов ГЧП - это очень дорого, хотя люди тратят на подготовку соглашения и по концессии до четверти расходов от всего проекта. Разрабатывать проекты "в стол" без возможности получить прибыль никто не хочет.
Сначала участники рынка увидят понятные механизмы, попробуют принять участие в ГЧП с простых форм, а потом уже начнут заключать долгосрочные соглашения по проектированию, строительству и эксплуатации.
Вопрос: Как вы можете прокомментировать претензии ФАС к законопроекту? Ведомство указало, что сейчас документ имеет большую коррупционную составляющую.
Ответ: ФАС, как мне кажется, часто борется с собственными фобиями. Мы надеемся в ходе наших консультаций перед вторым чтением развеять ряд опасений, выслушать предложения и внести поправки, которые не утяжелят закон, а сделают его более эффективным.
Ко второму чтению мы предполагаем более точно прописать механизмы ответственности и контроля. Внесем поправки по подбору партнеров, распределению рисков, уточним положения по конкурсным процедурам, положения по погашению убытков и замене партнеров в случае банкротства и так далее.
Вопрос: Как вы видите обеспечение обязательств государства перед частными партнерами?
Ответ: Это должны быть имущественные обязательства, передача в пользование прав и государственные гарантии, бюджетные обязательства, понятная тарифная и таможенная политика.
Вопрос: Будет ли предусмотрено в законе страхование рисков в ГЧП? Будет ли это предусмотрено в законе?
Ответ: Я думаю, что это возможно только по сложным формам партнерства. Понятно, что это утяжеляет процесс, ведет к росту издержек. Страхование рисков сейчас отпугивает все стороны, как ни странно. Я думаю, что мы страхование рисков включим как предмет обсуждения на завершающей стадии обсуждения законопроекта ко второму чтению.
То есть мы проговорим, какие возможны методы и формы. И если мы поймем, что в каких-то формах не обходится без страхования рисков, например, в долгосрочных соглашениях, то может быть.
Вопрос: Когда может быть принят закон?
Ответ: Первое чтение запланировано на 26 апреля, после у нас будет ряд мероприятий в мае-июне, где мы рассмотрим все предложения ко второму чтению. Если мы не будем уходить в излишнюю регламентацию требований в законе, то можем успеть принять закон и в весеннюю сессию. Но для всех этих согласований нам может не хватить месяца, и закон "улетит" на осень.
