ФСФР начала перестройку регулирования финансового рынка

Осенью в России будет создан мегарегулятор финансового рынка, в состав которого войдет Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР). Руководитель ФСФР Дмитрий Панкин в кулуарах Петербургского международного экономического форума (ПМЭФ) в интервью агентству "Прайм" рассказал о планах по изменению регулирования и надзора финансового рынка в рамках новой структуры, а также о том, какие операции вызывают наибольшее беспокойство ФСФР. Беседовали Глеб Брянский и Наталья Копылова.

- Как ведется подготовительная работа по присоединению ФСФР к Банку России? Раньше в законопроекте, направленном на совершенствование системы регулирования, надзора и контроля в сфере финансового рынка указывался срок присоединения - 1 августа, на ПМЭФе прозвучала дата 1 сентября...

- Вы правы, в «дорожной карте», утвержденной правительством РФ, был указан срок 1 августа. Сейчас в законопроект в окончательной редакции, который обсуждается в Госдуме, внесена дата 1 сентября.

Я считаю, что работа идет в нормальном режиме. Виден прогресс в обсуждении и принятии изменений в закон о Банке России и в связанные с ним законодательные акты. 5 июля закон о мегарегуляторе принят Госдумой в третьем чтении.

Кроме этого, мы совместно с ЦБ ведем подготовительную работу по организационным вопросам. Сейчас на повестке дня - приведение к единой форме бухгалтерского учета, IT-систем ЦБ и ФСФР. Думаю, что к 1 сентября эти вопросы будут в высокой степени готовности.

- Будет ли сокращен персонал ФСФР после присоединения к ЦБ? Как может измениться штатное расписание и зарплаты сотрудников ФСФР в связи с этим?

- «Дорожная карта» по созданию единого регулятора предусматривает, что все сотрудники ФСФР единовременно переходят на работу в Банк России. А вот дальше начнется работа в составе ЦБ, где необходимо будет искать оптимальную форму внутренней организации внутри Банка России.

Пока нет решения, какой будет эта структура - будет ли это отдельная служба в структуре ЦБ, которая будет отвечать за весь комплекс вопросов, связанных с финансовым рынком, либо это будут отдельные блоки по регулированию фондового рынка, страхования, отдельный блок по проверкам. Об этом пока говорить преждевременно.

Вопрос размера заработной платы, безусловно, очень важен для нас. Конечно, не хотелось бы, чтобы в структуре ЦБ были сотрудники второго сорта, получающие за ту же работу меньшую зарплату. Сейчас мы этот вопрос обсуждаем и окончательного решения пока не принято.

- Есть ли понимание, как будет меняться регулирование и надзор финансового рынка в рамках мегарегулятора? Планируете ли менять подход к регулированию рисков на финансовом рынке?

- По моему мнению, важен не мегарегулятор сам по себе, а важно изменение содержания регулирования и надзора. Сейчас мы ведем работу по изменению подходов.

Первое, что мы хотим изменить - увеличить скорость получения информации от профучастников рынка. Сейчас мы запаздываем с этим.

Еще два года назад ФСФР получала информацию на бумажных носителях, в настоящее время мы полностью перешли на ЭДО (электронный документооборот), но этого недостаточно.
Вероятно, нужно постепенно двигаться к тому, как это устроено в ЦБ, когда ЦБ фактически в режиме реального времени видит баланс банков. То есть по итогам каждого дня все отчеты сдаются в ЦБ, и он видит, какие изменения произошли в активах банков, как меняется в целом ситуация в банковском секторе. Наверное, нужно вводить такую же систему для некоторых участников - как на фондовом, так и на страховом рынке.

Второе - увеличение скорости и эффективности реагирования на возникающие риски на рынке. После получения отчетов профучастников мы должны иметь возможность все это грамотно обрабатывать и вовремя принимать надзорные действия.

Третье - необходимо видеть риски, которые берет на себя тот или иной участник рынка. Сейчас получается, что у нас профучастник при капитале в миллион рублей может заключать миллиардные сделки, законодательно никто его не ограничивает.

Для того чтобы сократить риски, возникающие в таких ситуациях, нужны пруденциальные нормативы, над которыми мы сейчас работаем.

- В каком состоянии сейчас проект приказа по пруденциальному надзору?

- Работа идет. В ближайшее время выпустим проект о нормах пруденциального надзора на рынке ценных бумаг. Мы опубликуем его для обсуждения, после этого соберем замечания и предложения участников рынка, и затем в конце лета - осенью намерены принять этот документ.

В проекте приказа мы впервые планируем ввести соотношение объема риска, который может взять на себя профучастник, и капитала, пропишем требования к ликвидности в соотношении к капиталу, к риску.

Планируется, что на первом этапе не будет санкций за нарушение нормативов, хотим дать время профучастникам адаптироваться к новым требованиям.

- Одной из тем дискуссий в рамках заседаний бизнес-двадцатки стало избыточное регулирование рынков со стороны государства как фактор, тормозящий экономический рост. Согласны ли вы с таким мнением в бизнес-сообществе?

- Избыточное регулирование так же мешает, как и его недостаток. Заявления бизнес-сообщества о чрезмерности требований Базеля III в чем-то справедливы. Чрезмерное регулирование ведет к новым барьерам и в конечном итоге замедляет экономический рост. Это вечная дискуссия, здесь постоянно идет поиск разумного компромисса. Рост без ограничений приводит к возникновению пузырей, но с другой стороны, если мы накладываем все эти ограничения, то система просто не развивается. Поэтому искусство заключается в том, чтобы найти правильную середину. Я рад, что бизнес говорит о том, что нет необходимости в чрезмерном регулировании. Надеюсь, нам удастся найти оптимальный баланс и необходимую дозу регулирования.

Что касается нас, считаю правильным отойти от некоторых нормативов, носящих скорее формальный характер. Однако вводить нормы пруденциального надзора необходимо, несмотря на то, что это будет дополнительной нагрузкой для участников рынка, поскольку без такого контроля мы не достигнем необходимого уровня доверия на нашем рынке.

- Учитывая, что на инфраструктурное строительство направляются гигантские суммы, вы не боитесь возникновения новых пузырей в результате использования финансового инжиниринга и создания структурированных продуктов, наподобие тех, которые привели к кризису несколько лет назад?

- Я, скорее, опасаюсь чрезмерных административных мер по избыточному вложению в инфраструктуру. Проблема структурированных продуктов заключается в том, что инвестор не видит риска. В одном пакете находятся разного рода облигации, хорошие и плохие. Продается все это, как высококлассный инструмент, а потом оказывается, что под ним куча проблемных бумаг. На российском рынке в настоящее время нет сложно структурированных продуктов. Наша проблема в том, что идет инфраструктурный проект, а результат - ноль. Деньги "ушли", ничего не сделано и финансовые ожидания не оправданы.

Здесь нужен неадминистративный подход. В большей степени необходимо создавать как благоприятные условия для долгосрочных денег, так и хорошо просчитывать проекты с учетом всех выявленных рисков. Важны не просто финансовые гарантии государства, а гарантии сохранения правил игры. Например, что не будут изменены тарифы. А так случается, что трубопровод построен, а позже на него вводятся экологические ограничения, делающие его нерентабельным. Вот это опасно.

- Многие жалуются, что в мире не хватает компетенций для анализа инфраструктурных проектов и связанных с ними рисков? Что нужно сделать, чтобы эти компетенции появились? Что должны делать регуляторы, если необходимый анализ не был проведен, а деньги были инвестированы?

- Вот выпускаются облигации под какую-то дорогу, трубопровод, порт. Соответственно, рейтинговое агентство должно прийти, посмотреть все, взвесить риски, присвоить рейтинг. У меня сейчас нет уверенности, что рейтинговые агентства смогут с этим справиться. Вот это серьезный вопрос. Кто будет оценивать инфраструктурные проекты? Есть ли квалифицированные люди в рейтинговых компаниях. Есть ли аудиторские компании, которые могут давать грамотные заключения. Если бумаги окажутся плохими, то здесь понятно, что делать. Есть нормы резервирования. Мы переоцениваем портфель и смотрим по капиталу, ограничиваем лицензии, то есть предпринимаем стандартные надзорные действия.

- Что вы думаете об инфраструктурных облигациях. Насколько этот инструмент имеет право на существование?

- У нас, как правило, под термином "инфраструктурная облигация" понимается облигация, выпущенная крупной компанией, работающей в инфраструктуре (РЖД , "Росавтодор") и платежи, по которой гарантируются государством.

В принципе, реализация крупных проектов с предоставлением государством гарантий кредиторам по возврату средств - это нормальная практика. Но гарантироваться могут и кредиты, и облигации, и тарифы.

Обычно в финансовой практике используется термин "проектные облигации". В этом случае для реализации какого-либо проекта создается специальная компания (SPV), выпускающая облигации. Выплата дохода по облигациям производится за счет средств от реализации проекта. Как правило, это более рискованный инструмент в отличие от облигации, выпущенной крупной компанией, имеющей солидные активы и текущую выручку. Полагаю целесообразным прописать в законодательстве конструкцию именно "проектных облигаций".

- Как часто ФСФР выявляет признаки манипулирования рынком? Много ли зафиксировано случаев привлечения к уголовной ответственности манипуляторов? ФСФР хотела получить доступ к материалам оперативно-розыскной деятельности МВД, согласилось ли с этим правительство?

- Работа по выявлению фактов манипулирования и инсайда идет в службе достаточно активно. В среднем, в месяц у нас появляется одно раскрытое дело с доказанным фактом манипулирования на рынке. Последний факт манипулирования был с акциями "АвтоВАЗа". Кроме того недавно мы доказали факт незаконного использования инсайдерской информации при покупке акций концерна "Калина" .

Мы планируем активизироваться в этом направлении, для этого нам необходимо расширение штатной численности. Пока у нас недостаточно сотрудников для этой сложной, кропотливой работы, требующей анализа большого количества документов. Довольно часто приходится запрашивать информацию у иностранных юрисдикций по тем или иным сделкам.

Для того, чтобы доказать манипулирование, как правило, нужны доказательства фактов взаимосвязи различных участников дела: переписка по e-mail, телефонные переговоры, встречи. Такие данные возможно получить, лишь имея доступ к материалам оперативно-розыскной деятельности. Мы подготовили соответствующее предложение, внесли в правительство, сейчас идет обсуждение.

- Много ли профучастников в целом нарушают требования законодательства? Какие нарушения наиболее часто встречаются? Меняется ли ситуация в конкретной компании после наложения штрафа? Не планирует ли ФСФР пересмотреть систему штрафов?

- Довольно часто видим нарушения, связанные со структурой активов, с выводом денежных средств. Сейчас нет соответствующей санкции за такие нарушения. Считаем, что по таким видам нарушений необходимы более жесткие санкции.

Нам также необходима возможность более оперативного реагирования на те или иные нарушения на рынке ценных бумаг. Сейчас этот процесс очень длительный и растянутый по времени. Как правило, когда ФСФР по итогам рассмотрения дела выносит предписание или накладывает штраф, ограничивает операции профучастников, средства уже выведены, а собственники компании скрылись. Необходимо вводить ограничения сразу же, как только появилась информация о недобросовестных действиях профучастника на рынке. Соответствующие изменения мы планируем вносить в КОАП уже этой осенью.

Также будет введена дифференциация штрафов в зависимости от влияния нарушения на безопасность рынка. Предлагаем за ряд незначительных нарушений устанавливать небольшие штрафы, а за ведущие к системным рискам - более крупные, особенно за те нарушения, которые могут повлечь за собой отзыв лицензии.

- Насколько с 2008 года выросла способность и скорость реагирования ФСФР на нарушения? Изменился ли надзор?

- Сказать, что все осталось, как в 2008 году, неверно, изменения есть. Но существенной разницы пока нет. На рынке страхования удалось более тщательно выстроить систему мониторинга, то есть мы стали чаще получать информацию от страховщиков, ввели систему анализа баланса страховых компаний, здесь мы видим существенно больше.

В связи с переходом на ЭДО на финансовом рынке мы стали быстрее видеть ситуацию на рынке. Специальные системы мониторинга показывают какие-либо опасные триггеры, возникающие у профучастников. Соответственно, появилась возможность быстрее реагировать на это.

Но структурного сдвига с точки зрения регулирования нет. Когда будем получать информацию от профучастников в ежедневном режиме, когда появятся системы, анализирующие эту информацию, и когда ФСФР сможет оперативно реагировать на поступающие сигналы, тогда можно будет говорить о существенных изменениях. На такую перестройку нам понадобится около двух лет.

- Как вы оцениваете первые результаты работы центрального депозитария (ЦД) в России? Не произошло ли оттока капитала из страны после допуска на российский рынок Euroclear и Clearstream? Минфин настаивает на допуске Euroclear и Clearstream к торгам корпоративными облигациями и акциями с 2014 года, а не с 1 июля 2014 года. Как вы относитесь к этому предложению?

- Результаты работы центрального депозитария оцениваем положительно: переоформили все счета клиентов, открыли счета международным учетным организациям, все идет нормально, никаких катаклизмов не произошло. Сейчас через ЦД идут торги по ОФЗ, порядка 20% всего рынка ОФЗ сидит на счетах Euroclear и Clearstream.

Если говорить о допуске иностранцев к корпоративным облигациям и акциям, то здесь мы столкнулись с вопросами, касающимися налогообложения и раскрытия информации.
Дело в том, что международные депозитарии и иностранные кастодианы, начиная работать через счета номинального держания в центральном депозитарии, обязаны соблюдать налоговое законодательство и раскрывать информацию о конечных владельцах ценных бумаг.

Euroclear и Clearstream требуют от нас дать им разъяснения по порядку раскрытия информации о конечных держателях ценных бумаг. У них возникает эта обязанность, но они говорят, что не могут ее раскрыть, так как в различных юрисдикциях разные режимы по раскрытию информации по конечным владельцам. Где-то они ее могут раскрывать, где-то - нет.

В вопросе налогообложения ЦД становится налоговым агентом, Euroclear и Clearstream, как номинальные держатели, также являются налоговыми агентами. В их обязанности входит разбираться в том, по какой ставке удерживать налоги с владельца облигаций, резидентом какой страны является владелец облигации, возможно или нет применение пониженных ставок на основе соглашений об исключении двойного налогообложения.

Сейчас это центральные вопросы, они находятся в ведении Минфина. Мы надеемся, что Минфин осенью внесет разъяснения в законодательство о раскрытии информации и в Налоговый кодекс. Если все будет сделано до конца года, то в 2014 году ЦД будет готов к торгам с корпоративными облигациями и акциями.
Это все решаемо, я не вижу непреодолимых барьеров, просто это надо сделать.

- Когда планируется снять 25%-ое ограничение на обращение российских акций за рубежом? Не приведет ли это к дополнительному оттоку капитала из России?

- Если будут решены вопросы с раскрытием информации и налогообложением, мы сможем обеспечить эффективную работу инвесторов через международные клиринговые системы с российскими акциями. После этого можно снимать ограничения на обращение российских акций за рубежом - было поручение президента снять ограничения, но при условии выстраивания работы центрального депозитария и открытия счетов международных учетных систем в ЦД.

Компании-эмитенты также заинтересованы в том, чтобы их акции учитывались в системе Euroclear и Clearstream. В таком случае они готовы размещаться на Московской бирже .

- Как вы оцениваете законопроект о регулировании форекс-компаний? Поможет ли он легализовать этот бизнес в России или по-прежнему все останется в офшорах? Будут ли к форекс-компаниям предъявляться такие же требования, как к дилерам (на основании лицензии) или какие-либо специальные?

- Форекс в России - это явление, которое существует, нравится оно или нет. Деятельность компаний, работающих в этом сегменте необходимо регулировать. По заключению наших специалистов, в существующем законопроекте есть множество недоработок. Он фактически выводит регулирование форексных компаний в плоскость саморегулируемых организаций и не предусматривает реального надзора и регуляторных правил.

Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР) предложила свое видение этого закона, мы предложенные замечания считаем правильными и полагаем, что надо двигаться в этом направлении.

- Как вы полагаете, в чью сферу регулирования должны входить форекс-компании?

- Сейчас они не входят ни в чью сферу регулирования. Должны входить, наверное, все-таки в ответственность ФСФР.

- Как вы оцениваете сегодняшнее состояние рынка микрофинансовых организаций (МФО)? Насколько за эти два года вырос данный рынок? Сколько компаний было ликвидировано? За что? Какие риски существуют на этом рынке?

- Сектор МФО растет очень быстро. За прошедший год количество компаний в госреестре увеличилось более чем на одну тысячу, на конец июня составляет 3,416 тысячи организаций. Каждый месяц около 100-130 организаций мы дополнительно регистрируем и вносим в госреестр. Пока у нас больше всего нареканий по отчетности. ФСФР сейчас предъявляет единственное требование к МФО - сдавать вовремя и надлежащим образом оформленную отчетность.

Второе, что беспокоит в МФО - это процентные ставки, по которым они выдают займы. В настоящее время разработаны изменения в закон «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях», предусматривающие требование по обязательному раскрытию полной ставки. Считаем неправильным ограничивать размер ставки, но ставка должна быть открытой и понятной.

Еще нас беспокоит тот факт, что МФО все более активно привлекают средства от частных вкладчиков. В соответствии с законодательством, МФО не могут привлекать средства розничных клиентов в размере менее 1,5 миллиона рублей. Но есть вкладчики, которые готовы принести такую сумму в МФО, поскольку те обещают повышенные ставки по вкладам. Граждане несут по 2-3 миллиона рублей, надеясь побольше заработать.

Это нас беспокоит, мы видим, что накапливаются "пузыри" на этом рынке. Существует опасность, что такие компании могут исчезнуть с рынка вместе с деньгами. В ФСФР уже поступило несколько обращений из регионов, где компании набрали денег и не возвращают.

- Как вы оцениваете принимаемые меры по пенсионным накоплениям (закон о гарантировании пенснакоплений, разнесение убытков по счетам клиентов)? Правильно ли, на ваш взгляд, гарантировать сохранность пенснакоплений за счет самих же накоплений? Стоит ли, на Ваш взгляд, сохранить застрахованным лицам право выбора управляющего пенсионными накоплениями и после 1 января 2014 года?

- В целом, я считаю, что мы движемся абсолютно правильно. Сейчас готовятся изменения в законодательство, которые определяют, что такое обязательства НПФ. Обязательство пенсионного фонда заключается в сохранении номинала поступивших взносов. Если есть обязательство, то дальше уже можно выстраивать структуру активов так, чтобы исполнить свои обязательства.

Второе - здесь же предусмотрена возможность разнесения убытка по счетам застрахованных лиц. НПФ смогут по результатам года разнести убыток по счетам клиентов, но номинал выплатить клиентам.

Третий момент - введение гарантии обязательств НПФ. Если НПФ становится банкротом и не сможет их выплатить, то выплаты будет осуществлять АСВ (Агентство по страхованию вкладов).

Четвертый момент - возможность создавать НПФ не только в форме некоммерческих организаций, но и в форме акционерного общества. Это даст возможность создать более рыночную структуру с прозрачным механизмом выхода-входа акционеров-учредителей НПФ. Появится возможность продажи фондов. Сейчас схема выхода из участия в НПФ более сложная.

Как только будут приняты эти новации, ФСФР сможет разрабатывать систему регулирования и надзора, а также пруденциальный надзор за пенсионными фондами. Мы сможем вводить соотношение между объемом рисков, который берут на себя НПФ, и объемом их ответственности.

- Какая модель пенсионного фонда более оптимальна?

- Я считаю, что обе модели жизнеспособны на рынке. Если крупная компания, которая владеет кэптивным пенсионным фондом, предоставляет своим сотрудникам услуги по пенсионному страхованию, то в этом я ничего плохого не вижу.

С другой стороны, на рынке также могут быть и чисто коммерческие фонды, которые смогут собирать накопления на широком рынке. Это тоже хорошо.

- Вас не беспокоит, что некоторые компании используют НПФ для совершения некоторых сделок по покупке активов?

- Да, это нас беспокоит, мы проверяем такие факты. Например, ФСФР постоянно мониторила ситуацию с покупкой Абсолют банка НПФ "Благосостояние" на предмет нарушений прав и интересов пенсионеров. По нашей оценке, сделка прошла без нарушения законодательства. В данном конкретном случае была цель покупки банка для его объединения с другим банком и достижения синергии.

С другой стороны, настораживает использование сложных схем для приобретения малоликвидных активов. Активы НПФ в этом случае становятся менее прозрачными.

- Как Вы оцениваете недавнюю ситуацию с неисполнением обязательств по РЕПО?

- Я даже рад, что это произошло. Это своего рода прививка участникам рынка. Уважаемые участники рынка, контролируйте свои риски! Даже если кажется, что сделка малорискованная, у вас есть обеспечение по второй части репо, все равно вы должны контролировать кредитный риск на своего контрагента, отслеживать рыночный риск и риск процентных ставок. Такие операции, совершенные без центрального контрагента, несут в себе повышенный риск.