В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» и решением Совета Государственной Думы (от 30 сентября 2013 года) Счетная Палата России направила в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации официальное заключение на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов». Заключение утверждено Коллегией контрольного ведомства 10 октября.
В заключении приводятся выводы и предложения Счетной палаты по основным позициям законопроекта: параметры прогноза исходных макроэкономических показателей для составления проекта федерального бюджета; общая характеристика проекта федерального бюджета (основные параметры бюджетной системы, основные характеристики и структурные особенности федерального бюджета, анализ реализации основных задач, поставленных в Бюджетном послании Президента РФ, указах Президента РФ от 7 мая 2012 года, анализ соответствия законопроекта, документов и материалов, представленных одновременно с ним, бюджетному кодексу РФ и иным актам законодательства РФ); доходы и расходы проекта федерального бюджета; анализ формирования федерального бюджета в программном формате; ФЦП, ФАИП, инвестиционный фонд РФ; межбюджетные отношения; взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами других уровней бюджетной системы, с бюджетами государственных внебюджетных фондов; дефицит федерального бюджета, источники финансирования дефицита; резервный фонд, фонд национального благосостояния; государственный долг и расходы на его обслуживание.
1. Законопроект направлен на решение важнейших задач, связанных с обеспечением макроэкономической стабильности, устойчивости и сбалансированности бюджетной системы, перехода к формированию и исполнению бюджета на основе государственных программ, концентрации ресурсов на ключевых направлениях развития экономики, проведения структурных реформ в социальной сфере и адресности социальной помощи.
При реализации данных задач следует обратить особое внимание на наличие системных рисков, связанных с замедлением темпов роста российской экономики, возможными кризисными явлениями на мировых товарных и финансовых рынках, высокой зависимостью российской экономики и бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры, ограниченностью внутренних финансовых ресурсов и недостаточным уровнем развития финансовой инфраструктуры.
2. Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов характеризуются замедлением экономического роста, снижением уровня мировых цен на нефть марки «Юралс» по сравнению с 2012 годом, ослаблением курса рубля к доллару США и продолжением оттока капитала из страны.
Темп роста ВВП в 2014 году согласно прогнозу составит 103 %, в 2015 году -103,1 %, в 2016 году - 103,3 %, индекс потребительских цен (декабрь к декабрю предыдущего года) - 104,5 - 105,5 % в 2014 году и 104 - 105 % в 2015 и 2016 годах.
Прогноз основных макроэкономических показателей и проект федерального бюджета на 2014 - 2016 годы рассчитаны исходя из среднегодовой мировой цены на нефть марки «Юралс» 101, 100 и 100 долларов США за баррель и номинального валютного курса 33,4, 34,3 и 34,9 рубля за 1 доллар США соответственно.
В 2014 - 2016 годах будут существовать риски социально-экономического развития, включая: снижение цен на нефть и природный газ, обусловленное возможным замедлением роста мировой экономики и внедрением новых технологий добычи нефти и газа в ряде стран - импортеров этих видов ресурсов; недостижение прогнозируемых темпов роста ВВП, в том числе из-за возможных затруднений с привлечением финансовых ресурсов для обеспечения планируемого уровня потребления и накопления; отклонение курса рубля к доллару США от прогнозируемых уровней, обусловленное высокой зависимостью обменного курса от состояния мировой экономики и финансовых рынков; недостижение целевых уровней инфляции, связанное с возможно более существенным, чем прогнозируется, ослаблением курса национальной валюты, ростом цен на продовольствие и на услуги ЖКХ.
Существуют риски недостижения планируемых темпов экономического роста, связанные с обеспечением прогнозируемых уровней инвестиционного и потребительского спроса из-за недостаточной эффективности инвестиций в основной капитал, возможно более существенного, по сравнению с прогнозом, сокращения инвестиционных программ компаний инфраструктурного сектора, что не учитывается в представленных прогнозных расчетах; недостаточности прогнозируемого относительно невысокого роста реальных располагаемых доходов населения и потребительского кредитования для поддержания планируемого увеличения потребительского спроса.
Прогнозируемые объемы инвестиций в основной капитал недостаточны для решения поставленных Президентом Российской Федерации задач по модернизации, техническому перевооружению экономики и ее переводу на инновационный путь развития. Принимая во внимание состояние основных производственных фондов, недостаточные объемы и эффективность инвестиций в основной капитал снижают темпы совершенствования структуры экономики, роста производительности труда и не позволяют преодолеть сырьевую направленность экспорта.
В условиях прогнозируемой относительно невысокой динамики реальных денежных доходов населения не предусмотрены меры по обеспечению более активного сокращения численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума.
Сравнительный анализ динамики прогнозных и отчетных макроэкономических показателей за ряд лет указывает на существенные расхождения их значений, что свидетельствует о недостаточной степени достоверности и надежности разрабатываемых прогнозов.
Прогнозируемая динамика макроэкономических показателей не в полной мере обеспечивает достижение ряда целевых индикаторов, представленных в основных документах государственного стратегического планирования, включая целевые экономические индикаторы Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Кроме того, динамика макроэкономических показателей, данная в прогнозе, не соответствует динамике соответствующих показателей ни в одном из сценариев, приведенных в прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года.
Сопоставление прогнозов Правительства Российской Федерации и ведущих международных экономических организаций свидетельствует о том, что позиции России относительно экономически развитых стран по важнейшим макроэкономическим параметрам в ближайшей перспективе качественно не улучшатся. Более того, динамика макроэкономических показателей, характеризующих социально-экономическое развитие Российской Федерации, заметно уступает динамике соответствующих показателей ряда развивающихся стран, в том числе некоторых стран СНГ.
В прогнозе, представленном одновременно с законопроектом, номинальные объемы ВВП были больше установленных статьей 1 законопроекта: в 2014 году - на 39 млрд. рублей, или на 0,05 %, в 2015 году - на 65 млрд. рублей, или на 0,08 %, в 2016 году - на 32 млрд. рублей, или на 0,04 %. Точечный прогноз уровня инфляции на 2015 год (4,9 %) на 0,4 процентного пункта превышает уровень, установленный статьей 1 законопроекта (4,5 %).
Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С.Е.Нарышкин письмом от 10 октября 2013 г. № 2.12-16/292 направил в Счетную палату для замены страницу 460 в составе прогноза с измененными номинальными объемами ВВП на 2014 - 2016 годы на основании обращения полномочного представителя Правительства Российской Федерации А.Ю.Синенко (письмо от 9 октября 2013 г. № 1715-47267) с просьбой о замене данной страницы из-за допущенной технической ошибки. В результате указанной корректировки данные о номинальном объеме ВВП в прогнозе соответствуют номинальному объему ВВП, установленному статьей 1 законопроекта.
Кроме того, председатель Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам А.М.Макаров во исполнение поручения Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 10 октября 2013 года направил в Счетную палату для учета при подготовке заключения Счетной палаты на проект федерального закона № 348499-6 «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» письмо Правительства Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации от 10 октября 2013 г. № 6133п-П13 с просьбой о замене страниц 104, 462, 463, 567 и 575 в составе прогноза, представленного одновременно с законопроектом, в связи с технической ошибкой (письмо от 10 октября 2013 г. № 3.7-6/499). В данных материалах скорректированы объем прибыли по всем видам деятельности и размер прожиточного минимума в среднем на душу населения на 2014 - 2016 годы.
Требуют дополнительного согласования представленные в материалах прогноза и в проекте Основных направлений денежно-кредитной политики показатели платежного баланса и, в частности, чистого ввоза/вывоза капитала частным сектором.
3. При формировании проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов приняты меры, направленные на реализацию задач, поставленных в Бюджетном послании.
Федеральный бюджет сформирован с учетом бюджетных правил, предложен ряд мер, направленных на оптимизацию структуры бюджетных расходов, в налоговое законодательство внесены изменения, направленные на совершенствование налогового администрирования.
Вместе с тем при формировании проекта бюджета не завершена работа по реализации отдельных положений Бюджетного послания (по данным на 1 октября 2013 года).
Не утверждена долгосрочная бюджетная стратегия на период до 2030 года. Не внесены изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части регулирования налогообложения недвижимости. Не сформирована полноценная система госпрограмм, позволяющая с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленные цели и решать стратегические задачи социально-экономического развития.
4. Правительством Российской Федерации, федеральными и региональными органами исполнительной власти проводилась работа по выполнению указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.
В результате осуществленных мер отмечается положительная динамика ряда целевых показателей, определенных указами, включая рост размера реальной заработной платы в экономике; увеличение количества выдаваемых на цели приобретения жилья ипотечных жилищных кредитов, предоставленных кредитными организациями физическим лицам; сокращение смертности населения от болезней системы кровообращения, повышение рождаемости.
Вместе с тем прогнозируемая на период 2014 - 2016 годов динамика отдельных целевых показателей, например, характеризующих состояние экономики (производительность труда, инвестиции в основной капитал), позволяет сделать вывод о рисках их недостижения в установленные сроки.
Принимая во внимание потребность получения объективной оценки эффективности использования бюджетных ассигнований, выделяемых на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, представляется целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации определить федеральный орган исполнительной власти, обобщающий и систематизирующий отраслевые (региональные) оценки эффективности использования соответствующих средств бюджета.
5. Характерными особенностями законопроекта являются:
применение бюджетных правил в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета;
формирование расходов федерального бюджета в структуре государственных программ Российской Федерации (на основе новой бюджетной классификации);
оптимизация действующих расходных обязательств и перераспределение ресурсов на решение приоритетных задач, в том числе поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года;
привлечение значительных объемов государственных внутренних заимствований, гарантий, рост расходов на обслуживание государственного долга.
6. В соответствии со статьей 199 Бюджетного кодекса Российской Федерации при утверждении основных характеристик федерального бюджета указываются прогнозируемый в соответствующем финансовом году уровень инфляции. Статьей 1 законопроекта предусматривается утвердить основные характеристики бюджета на 2014 год исходя из прогнозируемого уровня инфляции, не превышающего 5 %. Данная формулировка в законопроекте подразумевает возможность использования для индексации соответствующих публичных нормативных обязательств прогнозируемого уровня инфляции на более низком уровне по сравнению с верхним пределом, указанным в законопроекте.
7. Объем доходов федерального бюджета в 2014 - 2016 годах по сравнению с соответствующим предыдущим годом последовательно увеличивается (на 5,2 %, 7,3 %, 9,2 % соответственно), при этом их доля в ВВП снижается с 19,1 % в 2013 году до 18,3 % в 2016 году, доля нефтегазовых доходов - с 9,5 % до 7,9 % соответственно.
Несмотря на прогнозируемое сокращение удельного веса нефтегазовых доходов в общем объеме доходов (с 50 % в 2013 году до 43 % в 2016 году), зависимость бюджета от нефтегазового сектора экономики остается высокой. Доля нефтегазового дефицита в ВВП за аналогичный период уменьшится с 10,3 % до 8,4 %, но не достигнет предкризисного уровня (3,3 %).
Дополнительные нефтегазовые доходы в соответствии с проектом бюджета составят в 2014 году 615,6 млрд. рублей при разнице между нефтегазовыми доходами, рассчитанными при прогнозируемой цене на нефть 101 доллар США за баррель и базовой цене на нефть 93 доллара США за баррель, в 2015 году - 384,9 млрд. рублей (100 и 95), в 2016 году - 381,9 млрд. рублей (100 и 95).
В материалах и документах, направленных одновременно с законопроектом, не представлены расчеты по доходам, которые составляют ежегодно более 400 млрд. рублей, или около 3 % суммы прогнозируемых доходов, что снижает прозрачность бюджета и превышает показатели предыдущего бюджетного цикла.
В расчетах ряда доходов (доходов от уплаты ряда акцизов и других) учтены изменения налогового законодательства, приводящие к изменению доходов, которые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации не приняты за месяц до дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
В общем объеме доходов не учитываются отдельные поступления, которые являются доходами федерального бюджета, что не соответствует принципу полноты отражения доходов в федеральном бюджете, установленному статьей 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, в составе общего объема доходов не учтены: акцизы на автомобильный бензин и дизельное топливо, ввозимые на территорию Российской Федерации (поступления в 2012 году составили 3,6 млрд. рублей, за 9 месяцев 2013 года - 4,1 млрд. рублей); задолженность по отмененным налогам и сборам в части планового периода; отдельные поступления, зависящие от решений Правительства Российской Федерации в сфере использования государственных запасов и природных ресурсов; ряд административных платежей и сборов; доходы, получаемые за рубежом и от реализации определенных видов федерального имущества.
Кроме того, показатели прогноза не содержат данных об объемах импорта автомобильного бензина и дизельного топлива.
Недостаточно обоснованы прогнозные показатели ряда доходов федерального бюджета. Так, планируемый объем доходов от уплаты государственной пошлины за совершение действий уполномоченными государственными учреждениями при осуществлении федерального пробирного надзора не учитывает фактические (более высокие по сравнению с прогнозом на 2014 - 2016 годы) объемы исполнения указанных доходов в 2010 - 2013 годах, а также ежегодное перевыполнение их прогнозных показателей.
Существуют риски непоступления в федеральный бюджет в полном объеме ряда доходов, в том числе доходов от уплаты налога на прибыль (380,1 млрд. рублей в 2014 году), НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации (2 142,6 млрд. рублей), в случае изменения параметров ВВП и других макроэкономических показателей; экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, поставляемые в Республику Казахстан и Республику Белоруссия, в случае неурегулирования вопроса с беспошлинными поставками российской нефти государствам Таможенного союза (71,9 млрд. рублей).
В составе материалов, представленных одновременно с законопроектом, не приведена оценка влияния на объем поступлений доходов от уплаты налога на прибыль организаций особого порядка исчисления данного налога консолидированными группами налогоплательщиков.
Риски непоступления доходов в прогнозируемых объемах также связаны с возможно более низкими ценами на нефть марки «Юралс», нефтепродукты и природный газ по сравнению с предусмотренными в прогнозе, недостижением прогнозируемых объемов ВВП и экспорта товаров.
В пояснительной записке к законопроекту в качестве фактора, влияющего на увеличение поступления НДС в 2015 году по сравнению с 2014 годом, указывается изменение структуры налоговой базы НДС и повышение уровня собираемости НДС на 115,2 млрд. рублей. Однако необходимых обоснований и расчетов указанного увеличения в пояснительной записке к законопроекту не представлено.
В целях повышения прозрачности и обоснованности прогнозирования доходов Счетная палата полагает необходимым предложить Правительству Российской Федерации поручить главным администраторам доходов федерального бюджета разработать и утвердить по согласованию с Минфином России методические указания по расчету соответствующих доходов, Минфину России разработать и утвердить методические указания по оценке последствий изменений налогового, бюджетного и таможенного законодательства, приводящих к изменению доходов федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 1601 Бюджетного кодекса Российской Федерации в полномочия главного администратора доходов бюджета входит представление сведений, необходимых для составления проекта бюджета. Согласно статье 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации Минфин России осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Счетная палата в своих заключениях и аналитических записках неоднократно обращала внимание на необходимость подготовки комплекса конкретных мер, направленных на развитие доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации, в том числе касающиеся сокращения теневого сектора экономики; противодействия уклонению от уплаты налогов и других обязательных платежей, включая использование как трансфертного ценообразования, так и операций, проводимых через офшорные зоны; улучшения контрольной работы налоговых и таможенных органов, повышения результативности налогового контроля в части возмещения НДС из федерального бюджета; оптимизации существующей системы льгот и преференций; сокращения задолженности по налоговым и неналоговым платежам; увеличения доходов от управления и распоряжения федеральным имуществом; повышения эффективности государственного контроля в области регулирования производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.
8. В проекте бюджета объем расходов федерального бюджета в 2016 году по сравнению с 2013 годом в номинальном выражении увеличивается на 3 004,9 млрд. рублей, или на 22,4 %, при сокращении их доли в ВВП с 20,1 % в 2013 году до 18,9 % в 2016 году. В реальном выражении общий объем расходов по сравнению с предшествующим годом в 2014 году уменьшается на 1,1 %, в 2015 году и в 2016 году увеличивается на 4,4 % и 1,1 % соответственно.
Расходы федерального бюджета составлены исходя из новой бюджетной классификации, которая, по мнению Счетной палаты, снижает прозрачность бюджета и затрудняет сопоставление видов расходов по сравнению с 2013 годом.
Приоритетными направлениями расходов федерального бюджета являются социальная политика (удельный вес в общем объеме расходов федерального бюджета в 2014 году - 25,3 %, в 2015 году - 26,5 %, в 2016 году - 26,7 %), национальная оборона (17,8 %, 19,7 %, 20,6 %), национальная экономика (16,3 %, 13,8 %, 12,3 %), национальная безопасность и правоохранительная деятельность (14,8 %, 13,7 %, 12,8 %).
При формировании проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов реализован ряд мер по оптимизации структуры расходов, в том числе меры, направленные на сбалансированность пенсионной системы; сокращение на 5 % расходов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд и на 2 % субсидий бюджетным и автономным учреждениям; приостановление на 2014 год индексации оплаты труда государственных гражданских служащих и денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц; перенос реализации отдельных заданий Государственной программы вооружений на 2011 - 2020 годы на период после 2016 года.
При рассмотрении расходов федерального бюджета необходимо учесть уровень исполнения расходов в 2012 году и истекшем периоде 2013 года по разделам и подразделам классификации расходов и в разрезе ведомственной структуры расходов.
Так, например, в 2014 году предусматривается увеличение расходов по сравнению с 2013 годом по ряду главных распорядителей бюджетных средств при низком уровне исполнения ими показателей сводной бюджетной росписи в 2012 году (Ростуризм - 93,8 %, Минэкономразвития России - 95,3 %, Росжелдор - 88,8 %, Росавтодор - 89,4 %, Минтруд России - 98,1 %, Минпромторг России - 98,8 %, Минобороны России - 98,2 %) и за 8 месяцев 2013 года (Ростуризм - 16 %, Минэкономразвития России - 50,6 %, Минприроды России - 60,2 %, Минкомсвязь России - 16,2 %, Росавтодор - 48,5 %, Минпромторг России - 49,5 %, Минобороны России - 53,4 %).
Кроме того, следует увязать Федеральный закон от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с законопроектом в части перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных РАН, РАМН, РАСХН как главным распорядителям средств федерального бюджета.
В целях снижения рисков неисполнения расходов федерального бюджета в 2014 году необходимо продолжить работу по повышению качества управления государственными финансами и эффективности использования бюджетных средств, принять меры по своевременной подготовке нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд», а также по формированию единой информационной системы в сфере закупок.
9. При формировании проекта федерального бюджета в условиях сокращения ранее прогнозируемых доходов планируется снижение расходов в 2014 - 2015 годах по сравнению с уровнем, утвержденным Федеральным законом № 216-ФЗ, которые рассчитаны исходя из бюджетных правил, но не ниже уровня ранее утвержденных расходов на 2014 - 2015 год без учета условно утвержденных расходов.
Финансовое обеспечение превышения расходов над их расчетным объемом будет осуществляться за счет использования дополнительных нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в Резервный фонд. В 2014 году на эти цели будет направлено 272,1 млрд. рублей (44,2 % прогнозируемого объема дополнительных нефтегазовых доходов), в 2015 году - 384,9 млрд. рублей (100 %) с соответствующим сокращением средств, планируемых к зачислению в Резервный фонд. В 2016 году дополнительные нефтегазовые доходы в полном объеме (381,9 млрд. рублей) будут направлены в Резервный фонд.
При этом в материалах к законопроекту не содержатся сценарии и алгоритмы использования различных источников финансирования в случае сокращения доходов и непрогнозируемого увеличения дефицита федерального бюджета в 2014 году.
Представленная к законопроекту оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за 2013 год не соответствует основным характеристикам, содержащимся в проекте федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», рассмотренном на заседании Правительства Российской Федерации 10 октября 2013 года. Доходы федерального бюджета, по ожидаемой оценке, ниже, чем представлено в указанном законопроекте, на 8,3 млрд. рублей, а дефицит - выше на 8,3 млрд. рублей.
Кроме того, представленная в материалах к законопроекту Оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за 2013 год содержит оценку только основных параметров федерального бюджета.
10. Проект федерального бюджета на 2014 - 2016 годы сформирован с дефицитом, который будет увеличиваться с 0,5 % ВВП (389,6 млрд. рублей) в 2014 году до 1 % ВВП в 2015 году (796,6 млрд. рублей), в 2016 году он уменьшится до 0,6 % ВВП (486,5 млрд. рублей).
В источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусматриваются заимствования на внутреннем финансовом рынке (в 2014 году - 808,7 млрд. рублей, в 2015 году - 1 147,5 млрд. рублей и в 2016 году - 1 240,4 млрд. рублей), заимствования на внешнем финансовом рынке (7 млрд. долларов США ежегодно), а также средства от приватизации (196,8 млрд. рублей, 158,5 млрд. рублей и 99,9 млрд. рублей соответственно), суммарно превышающие дефицит федерального бюджета.
Одновременно на 2014 год в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусмотрено пополнение Резервного фонда за счет части дополнительных нефтегазовых доходов, другая их часть будет направлена на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета. В 2016 году все дополнительные нефтегазовые доходы предусматривается перечислить в Резервный фонд. Объем Резервного фонда за три года увеличится и составит в 2016 году 4,3 % ВВП, то есть не достигнет нормативной величины 7 % ВВП. Фонд национального благосостояния составит к концу 2016 года 3,4 % ВВП.
Вместе с тем существуют риски непривлечения для финансирования дефицита федерального бюджета средств за счет размещения на внутреннем рынке государственных ценных бумаг в необходимых объемах на приемлемых условиях, а также недополучения средств от приватизации. Так, привлечение средств на внутреннем финансовом рынке составило в 2012 году 911,9 млрд. рублей, или 69,6 % прогнозируемого объема. Поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, составили в 2012 году 43,9 млрд. рублей, или 74,7 % прогнозируемого объема. С учетом предлагаемых изменений, содержащихся в проекте федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», исполнение за 8 месяцев 2013 года по заимствованиям на внутреннем финансовом рынке составит 42,8 % и по поступлению средств от приватизации - 38,7 %.
В 2014 - 2016 годах средневзвешенная ставка процента размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на счетах в иностранной валюте в Банке России, выраженная в корзине разрешенных иностранных валют, прогнозируется в размере 0,58 % годовых (в 2011 и 2012 годах - 1,8 % и 0,74 % годовых соответственно). Существенно выше прогнозируется средневзвешенная доходность по государственным ценным бумагам, предлагаемым к размещению в 2014 - 2016 годах на внешнем рынке в иностранной валюте, - 5,75 - 6 % годовых (в 2012 году - 3,33 - 5,6 % годовых), средневзвешенная доходность по государственным ценным бумагам на внутреннем рынке в валюте Российской Федерации - 7 - 7,5 % годовых (в 2012 году - 6,48 - 8,65 % годовых). Необходимо повысить эффективность управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния путем увеличения доходности размещения средств и минимизации процентных и валютных рисков для федерального бюджета.
В законопроекте отражены в основном сальдовые показатели источников финансирования дефицита федерального бюджета, при этом некоторые из них носят агрегированный характер, что не обеспечивает достаточную прозрачность законопроекта.
Так, в приложения 40 и 41 к законопроекту включены сальдовые показатели по привлечению и погашению средств (ценные бумаги в иностранной валюте и валюте Российской Федерации, кредиты в иностранной валюте), а в агрегированном виде -показатели по поступлению средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, поступлению и возврату бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, поступлению и возврату бюджетных кредитов, предоставленных федеральным бюджетом внутри страны за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), прочих бюджетных кредитов и другие.
Недостаточно обоснованы расчеты по заимствованиям у МФО, что приводит к увеличению прогнозируемого объема государственного долга перед МФО и расходов на его обслуживание. При этом в ходе исполнения бюджета в программы государственных внешних заимствований вносятся неоднократные изменения в части привлечения средств займов МФО. Так, по займу МБРР № 4888-RU для финансирования проекта «Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России» в показатели программы государственных внешних заимствований по привлечению средств займа изменения вносились за период с 2007 по 2012 год семь раз.
В течение восьми лет Минэкономразвития России и Минфин России не утверждены нормативные правовые акты, необходимые для реализации постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 2005 г. № 43 «О порядке работы с проектами, реализуемыми Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций». Проект совместного приказа Минэкономразвития России и Минфина России «О порядке контроля за подготовкой и реализацией проектов, осуществляемых Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций» в настоящее время проходит необходимые согласования.
Счетная палата предлагает Правительству Российской Федерации поручить Минфину России и Минэкономразвития России принять необходимые меры по утверждению названного приказа.
В целях повышения обоснованности программ государственных внешних заимствований внесение изменений в действующую программу заимствований на текущий год должно предшествовать либо совпадать по времени с составлением программы заимствований на текущий год и на плановый период.
Кроме того, целесообразно проработать вопрос о том, чтобы займы МФО для финансирования новых проектов, разработка которых находится на начальной стадии, включались в программу заимствований без указания сумм привлечения. Это позволило бы не планировать на первых порах ассигнования по расходам на обслуживание займов (на выплату начальных единовременных комиссий и оплату процентов) и точнее прогнозировать объемы долга по займам МФО.
Представленный проект программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов не в полном объеме соответствует статье 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В разделах I.2 и II.2 «Принимаемые Российской Федерацией обязательства по государственным кредитам в случае заключения Правительством Российской Федерации или его банком-агентом межправительственных соглашений или договоров с иностранными заемщиками» проекта указанной программы не содержится предусмотренных статьей 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации показателей процентной ставки, срока использования кредита и срока его погашения.
11. Объем государственного долга Российской Федерации увеличится с 13,2 % ВВП в 2014 году до 14,3 % ВВП в 2016 году, государственный внутренний долг -9,9 % ВВП до 10,8 % ВВП, государственный внешний долг - с 3,3 % ВВП до 3,5 % ВВП.
Остаются значительными расходы, связанные с погашением и обслуживанием государственного долга. Объем расходов на погашение и обслуживание государственного долга в процентах к общему объему заимствований (коэффициент покрытия) составит в 2014 году 81 %, в 2015 году - 79,7 %, в 2016 году - 75,1 %.
Оценка состояния государственного внешнего долга Российской Федерации показывает, что в последние годы наблюдается тенденция к наращиванию объема долгосрочных долговых обязательств с максимально допустимыми сроками до погашения как в результате государственных внешних заимствований (выпуска и размещения ОВОЗ с тридцатилетним сроком до единовременного погашения), так и в результате предоставления государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте. В силу длительности периода обслуживания тридцатилетних облигаций расходы на выплату купонного дохода по тридцатилетним ОВОЗ значительно превышают основную сумму таких займов.
Расходы на обслуживание государственного долга увеличатся с 408,4 млрд. рублей в 2013 году до 568,6 млрд. рублей в 2016 году (в 1,4 раза) и существенно превысят общий объем бюджетных ассигнований, направляемых в 2016 году на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру и кинематографию, физическую культуру и спорт, средства массовой информации, а также на здравоохранение.
Государственный внутренний долг по государственным гарантиям в национальной валюте в 2016 году увеличится по сравнению с 2013 годом на 63,8 %, государственный внешний долг по государственным гарантиям в иностранной валюте - на 33 %.
Законопроектом предоставление государственных гарантий с правом регрессного требования предусматривается в 2014 году в размере 673,5 млрд. рублей, в 2015 году - 512,2 млрд. рублей, в 2016 году - 102,5 млрд. рублей, без права регрессного требования - 18,0 млрд. рублей и 11,0 млрд. рублей соответственно.
Все государственные гарантии с правом регрессного требования предоставляются без проверки финансового состояния принципала, что не соответствует требованиям статьи 1152 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой анализ финансового состояния принципала может не проводиться только при предоставлении государственной гарантии без права регрессного требования гаранта к принципалу.
В 2014 - 2016 годах на возможное исполнение государственных гарантий в валюте Российской Федерации и иностранной валюте с правом регрессного требования в источниках финансирования дефицита предусматриваются значительные бюджетные ассигнования - 49,5 млрд. рублей, 149,0 млрд. рублей, 161,1 млрд. рублей соответственно, на исполнение государственных гарантий без права регрессного требования - 15,3 млрд. рублей, 22,9 млрд. рублей и 22,4 млрд. рублей соответственно.
По результатам контрольных мероприятий Счетной палатой неоднократно отмечалось, что в источниках финансирования дефицита федерального бюджета при формировании федерального бюджета резервируются существенные объемы бюджетных ассигнований на возможное исполнение гарантийных обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации в иностранной и отечественной валюте. В связи с этим особую актуальность приобретает оценка вероятности наступления гарантийных случаев по государственным гарантиям Российской Федерации.
Так, в 2009 - 2011 годах исполнение гарантий в валюте Российской Федерации, предоставляемых с правом регрессного требования и без права регрессного требования, не осуществлялось. В 2012 году исполнение гарантий с правом регрессного требования составило 3,2 млрд. рублей, или 11,7 % утвержденного объема (52,1 млрд. рублей), за 9 месяцев 2013 года - 2,6 млрд. рублей.
Счетная палата отмечает, что при подготовке проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов Минфином не были разработаны основные направления долговой политики. В условиях рисков увеличения дефицита федерального бюджета, объемов заимствований, абсолютных и относительных размеров государственного долга, а также расходов на его обслуживание полагаем целесообразным разрабатывать основные направления долговой политики на среднесрочную перспективу и представлять их одновременно с законопроектом.
12. Совокупный внешний долг Российской Федерации относительно ВВП за 2012 год увеличился с 28,3 % до 31,6 %, за 9 месяцев 2013 года - до 33,5 %. По состоянию на 1 октября 2013 года указанный долг превышал объем международных резервов Российской Федерации на 197,0 млрд. долларов США, или на 37,7 %, а без учета совокупного объема средств Резервного фонда и ФНБ - на 371,5 млрд. долларов США, или в два раза.
Один из показателей внешней долговой устойчивости, характеризующий отношение объема совокупного внешнего долга Российской Федерации к ВВП, по состоянию на 1 октября 2013 года соответствует уже средней степени риска, в то время как в 2011 году значение данного показателя составляло около 29 % и соответствовало низкой степени риска в системе оценки МВФ.
Необходимо также учитывать риски, связанные с высокой степенью волатильности национальной валюты, обусловленной существенной зависимостью российской экономики от внешнеэкономической конъюнктуры, что при обострении кризисных явлений в мировой экономике может привести к ухудшению условий заимствований и увеличению стоимости обслуживания долга.
Ожидаемое в ближайшие годы дальнейшее увеличение объемов заимствований обусловливает необходимость реальной оценки и прогнозирования долговой устойчивости Российской Федерации, осуществления мониторинга всех видов долга и требует более значительного влияния Правительства Российской Федерации на заемную политику корпоративного сектора.
Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изменениями) определено, что решения о заимствованиях, осуществляемых в иностранной валюте, должны приниматься государственными корпорациями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, однако по состоянию на 1 октября 2013 года данный порядок Правительством Российской Федерации не установлен.
Счетная палата неоднократно рекомендовала Правительству Российской Федерации, в компетенции которого в соответствии с действующим законодательством находятся вопросы долговой политики страны, принять меры по поддержанию умеренной долговой нагрузки на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, своевременному влиянию на заемную политику корпоративного сектора, а также повышению качества прогнозирования долговой устойчивости.
13. В реестре расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов приведен перечень полномочий (функций) Российской Федерации. В большинстве случае в реестре не приведены соответствующие статьи, части, пункты, подпункты, абзацы законов и иных нормативных правовых актов, что не соответствует статье 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
14. Законопроект сформирован в программной структуре расходов по 39 госпрограммам, сгруппированным по 5 направлениям в аналитических целях.
Всего утверждено 40 из 43 госпрограмм, предусмотренных перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации.
По состоянию на 1 октября 2013 года не приняты 3 госпрограммы: «Развитие пенсионной системы Российской Федерации», «Обеспечение обороноспособности страны», «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года». Финансирование госпрограммы «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра» не предусмотрено в законопроекте в связи с упразднением ФСФР России и передачей ее функций Банку России, при этом изменения в перечень госпрограмм не внесены.
Законопроектом расходы на реализацию госпрограмм на 2014 год планируются в объеме 8 161,1 млрд. рублей, на 2015 год - 8 422,6 млрд. рублей, на 2016 год - 8 547,9 млрд. рублей, что составляет лишь 58,5 %, 56,2 % и 54,9 % общего объема расходов федерального бюджета соответственно.
Одновременно с законопроектом представлены паспорта 39 госпрограмм. При этом представленные паспорта 5 госпрограмм не содержат объемы бюджетных ассигнований, распределенных по годам реализации.
Анализ паспортов 34 госпрограмм, имеющих разбивку по годам (открытая часть), по сравнению с законопроектом показывает, что в законопроекте имеются отклонения объемов бюджетных ассигнований по сравнению с паспортами утвержденных госпрограмм. В соответствии с законопроектом объем бюджетных ассигнований на реализацию 34 госпрограмм на 2014 год составляет 7 063,9 млрд. рублей, на 2015 год - 7 272,0 млрд. рублей, на 2016 год - 7 325,3 млрд. рублей, что на 239,5 млрд. рублей, 365,5 млрд. рублей и 50,5 млрд. рублей соответственно больше объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных паспортами указанных госпрограмм.
Из 34 госпрограмм, имеющих разбивку по годам, законопроектом предусматривается увеличение бюджетных ассигнований на 2014 год по сравнению с их паспортами по 20 госпрограммам, уменьшение - по 14, на 2015 год - по 19 и по 15, на 2016 год - по 15 и по 19 госпрограммам соответственно.
В приложении № 8 к пояснительной записке приведены объемы бюджетных ассигнований по законопроекту и по всем 39 программам, которые также отличаются друг от друга.
В соответствии с законопроектом объем бюджетных ассигнований на реализацию всех 39 госпрограмм превышает соответствующие объемы бюджетных ассигнований в пояснительной записке, в 2014 году - на 527,2 млрд. рублей, в 2015 году - 698,9 млрд. рублей, в 2016 году - на 409,4 млрд. рублей. При этом бюджетные ассигнования на 2014 год увеличиваются по 26 госпрограммам на 713,6 млрд. рублей и уменьшаются по 13 госпрограммам на 186,4 млрд. рублей.
Согласно представленным паспортам количество целевых показателей (индикаторов) госпрограмм составляет 360 показателей, согласно пояснительной записке - 222. Вместе с тем перечень и значения целевых показателей (индикаторов), содержащихся в паспортах госпрограмм, отличаются от представленных в пояснительной записке.
Госпрограммы в основном соответствуют основным положениям нормативных правовых документов, регламентирующих процесс их разработки и реализации.
Вместе с тем задача, поставленная Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании «О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах» по формированию бюджета на базе государственных программ в полном объеме и на необходимом качественном уровне не реализована. Структура, состав и содержание большинства госпрограмм нуждаются в доработке.
Цели, задачи, мероприятия и показатели госпрограмм не всегда увязаны со стратегическими приоритетами национального развития.
Так, согласно госпрограмме «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» повышение производительности труда в промышленности к 2018 году по сравнению с уровнем 2011 года составит 1,36 раза, что ниже целевого ориентира по повышению производительности труда в экономике, установленного Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», в 1,5 раза.
Результаты экспертно-аналитических мероприятий, проводимых Счетной палатой, свидетельствуют о существенных недостатках в качестве разработки большинства госпрограмм, недостаточной взаимосвязи между собой.
Госпрограммы существенно варьируются по срокам их реализации (от 5 до 18 лет), что затрудняет взаимоувязку содержащихся в них целей, задач, показателей.
Отсутствие в большинстве госпрограмм разделов, содержащих информацию о взаимосвязи со смежными госпрограммами, свидетельствует о преимущественно отраслевом, ведомственном подходе к их формированию.
Полноценная система госпрограмм, позволяющая с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленные цели и решать намеченные стратегические задачи социально-экономического развития, пока не сформирована.
Переход к программно-целевому бюджетированию на данном этапе в большинстве госпрограмм подменен финансированием от достигнутого и большинство сформированных программ в значительной степени являются набором расходных требований, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями.
Целевые показатели не в полной мере позволяют оценить степень реализации целей и задач. Не приведены обоснования возможности достижения количественных значений целевых показателей.
По отдельным госпрограммам отсутствует положительная динамика планируемых результатов при одновременном росте финансового обеспечения.
Так, показатель «Охват профилактическими медицинскими осмотрами детей» по подпрограмме «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи» госпрограммы «Развитие здравоохранения» не увеличивается за весь период ее реализации (85 %) при росте объемов финансирования в 2014 - 2020 годах в 2,6 раза.
Недостаточен состав и уровень показателей, в том числе по сравнению с уже достигнутыми в лучшей мировой практике уровнями.
Так, интегрированный целевой показатель «Средний индекс качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета» государственной программы «Управление государственными финансами» планируется в 2020 году лишь на уровне 68 % при максимальном показателе 100 %.
По завершении выполнения госпрограммы «Энергоэффективность и развитие электроэнергетики» показатель «Потери электроэнергии в электрических сетях, от общего отпуска» составит около 9 %, что заметно хуже результатов, достигнутых в странах «Группы семи» - 5 - 7 %.
Отсутствуют единые подходы к сбору и представлению информации о выполнении показателей. Многовариантность методик их расчетов и способов получения отчетных данных может затруднить своевременный и качественный контроль за ходом реализации госпрограмм, степенью достижения запланированных результатов. Требуется принятие дополнительных системных мер по совершенствованию статистического наблюдения для определения количественных характеристик результатов реализации госпрограмм.
Методики оценки эффективности не предусматривают оценку уровней показателей в зависимости от объемов финансирования по каждому источнику финансирования.
В госпрограммах не дана оценка рисков, в том числе по вероятности наступления, их влиянию на результаты реализации госпрограмм, возможности управления рисками. Отсутствует комплекс мер по минимизации прежде всего наиболее существенных рисков и преодолению их последствий. Отсутствует оценка уровня совокупного риска по госпрограммам, количественная оценка которого рассчитывается лишь по одной госпрограмме - «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности».
Отсутствуют действенные механизмы стимулирования участия юридических лиц в мероприятиях госпрограмм, а также меры ответственности за исполнение взятых обязательств, что создает определенные риски в управлении реализацией госпрограмм. Требуется принятие ответственными исполнителями дополнительных решений по координации деятельности всех участвующих в реализации мероприятий госпрограмм.
Не приведены обоснованные сценарии реализации программных мероприятий с учетом рисков, в том числе рисков недостаточного финансирования, исходя из необходимости концентрации финансовых ресурсов на приоритетных подпрограммах (мероприятиях), существенно влияющих на достижение целей госпрограммы. Необходимо сформулировать принципы и сформировать механизмы перераспределения финансовых ресурсов по подпрограммам, ФЦП и основным мероприятиям при различных условиях и объемах финансирования; определить перечень приоритетных целей и ключевых мероприятий, которые, безусловно, должны быть реализованы в целях снижения риска «распыления» финансовых ресурсов и неэффективного использования бюджетных средств.
В целом принятые Правительством Российской Федерации меры позволили реализовать начальный этап перехода к формированию федерального бюджета с использованием программного формата. Для совершенствования госпрограмм как действенного инструмента государственной политики Правительству Российской Федерации целесообразно определить перечень ключевых общегосударственных целей и задач, требующих поэтапного решения.
Перечень национальных приоритетов позволит сформировать скоординированный и взаимоувязанный по целям, задачам и срокам полноценный комплекс крупномасштабных госпрограмм и обеспечить концентрацию средств федерального бюджета, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических и физических лиц на ключевых, приоритетных направлениях, мероприятиях, объектах в целях интенсификации социально-экономического развития страны, повышения ее устойчивости и безопасности.
15. Приложениями 22 - 27 к законопроекту предусмотрено распределение в 2014 году бюджетных ассигнований на реализацию 46 ФЦП, из них 40 программ включены в государственные программы (в 2015 году - 43 и 37, в 2016 году - 33 и 30 соответственно).
В проекте бюджета объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию ФЦП, в 2014 году по сравнению с предыдущим годом снижается на 5,4 %, в 2015 году увеличивается на 7,3 %, в 2016 году предусмотрено снижение на 9,9 %. Их доля в общем объеме расходов уменьшается с 8,8 % в 2013 году до 7,5 % в 2016 году.
В проект бюджета включены 2 ФЦП, не утвержденные Правительством Российской Федерации в установленном порядке: «Юг России (2014 - 2020 годы)», «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 - 2020 годы», в том числе на 2014 год - на сумму 12,6 млрд. рублей, на 2015 год - на сумму 21,7 млрд. рублей, на 2016 год - на сумму 19,6 млрд. рублей.
На 2014 год практически по всем ФЦП (по 45 из 46) объемы бюджетных ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах ФЦП, и значительно ниже уровня прошлых лет.
Несмотря на неполное использование выделенных бюджетных средств на ФЦП в 2012 году, недостижение целевых индикаторов, низкое освоение средств в истекшем периоде 2013 года, законопроектом по отдельным программам предусматривается увеличение бюджетных ассигнований на 2014 - 2016 годы.
Так, по ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)» (государственный заказчик-координатор - Ростуризм) за 2012 год исполнение составило 82,6 % и за 8 месяцев 2013 года - 7,8 %, из 9 целевых индикаторов в 2012 году не достигнуты 6, при этом в 2014 году по сравнению с 2013 годом объем средств увеличен в 1,8 раза.
В целом по ФЦП в 2012 году уровень кассовых расходов по сравнению с показателями, установленными сводной бюджетной росписью с изменениями, составил 94,9 % и был ниже уровня общего объема исполнения расходов федерального бюджета на 4 процентных пункта, а в январе - августе 2013 года - 39,6 % (на 19,7 процентного пункта ниже).
Низкий уровень исполнения в 2012 году отмечался по ФЦП «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009 - 2014 годах» - 83,5 %, «Государственная граница Российской Федерации (2012 - 2020 годы)» - 90,9 %, в январе - августе 2013 года - по ФЦП «Чистая вода» на 2011 - 2017 годы - 0,4 %, «Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной авиации Российской Федерации в 2011 - 2015 годах» - 1,6 %.
16. Расходы федерального бюджета на ФАИП в 2014 году по сравнению с предыдущим годом снижаются на 11,3 %, в 2015 году увеличиваются на 9,4 %, в 2016 году предусмотрено снижение на 12,1 %. Доля ФАИП в общем объеме расходов федерального бюджета снижается с 6,8 % в 2014 году до 6,1 % 2016 году.
Представленный перечень объектов ФАИП не содержит информации об объектах, по которым отсутствует утвержденная в установленном порядке проектно-сметная документация или положительное заключение Главгосэкспертизы России, что не позволяет определить количество объектов капитального строительства и объем бюджетных ассигнований с ограничением по финансированию.
По состоянию на 1 июля 2013 года главными распорядителями бюджетных средств не утверждена проектно-сметная документация по 360 объектам ФАИП на общую сумму около 53,2 млрд. рублей (5,2 % общего объема ассигнований по ФАИП). За 8 месяцев 2013 года, по данным Минэкономразвития России, из 978 объектов, подлежащих вводу, введено в эксплуатацию 18 объектов, или 1,8 %.
В 2012 году уровень кассовых расходов по ФАИП по сравнению с показателями, установленными сводной бюджетной росписью с изменениями, составил 93,9 % и был ниже уровня исполнения общего объема расходов федерального бюджета на 5 процентных пунктов.
Из общего количества объектов, предусмотренных к вводу в 2012 году, по данным Росстата, не завершены строительством и не введены в эксплуатацию 24,5 % строек и объектов, объем незавершенного строительства увеличился на 113,0 млрд. рублей, или на 24,4 %, и составил на 1 января 2013 года 576,0 млрд. рублей.
Законопроектом предусматривается возможность дополнительного формирования Российского фонда прямых инвестиций за счет бюджетных инвестиций в случае отсутствия на 1 апреля 2014 года утвержденной в установленном порядке проектной документации по объектам капитального строительства и (или) детализации мероприятий, включенных в ФАИП, а также за счет бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг в размере 50 % экономии по их использованию в 2014 году без учета неиспользованных остатков субсидии, ранее предоставленной из федерального бюджета государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».
В 2011 - 2012 годах из федерального бюджета в виде субсидии на осуществление имущественного взноса во Внешэкономбанк на формирование фонда прямых инвестиций было направлено 124,6 млрд. рублей.
По результатам проверки Счетной палаты, объем использованных средств Российского фонда прямых инвестиций на цели инвестирования по состоянию на 1 января 2013 года составил 10 527,0 млн. рублей, или 8,4 % объема предоставленных субсидий. По данным Минфина России, на 1 сентября 2013 года объем использованных средств фонда составил 17 940,0 млн. рублей, или 14,3 %.
Таким образом, дальнейшее наполнение Российского фонда прямых инвестиций будет осуществляться за счет перераспределения бюджетных ассигнований по бюджетным инвестициям в случае отсутствия утвержденной проектной документации и за счет бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг в размере 50 % экономии по их использованию с аккумулированием средств Минфином России с последующим предоставлением субсидии Внешэкономбанку.
17. В 2014 - 2016 годах прогнозируется ежегодный рост доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. В 2016 году доходы и расходы указанных бюджетов увеличатся по сравнению с 2013 годом на 26,5 % и на 20,9 % соответственно.
В 2014 году консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации предусматриваются с дефицитом в сумме 222,5 млрд. рублей (0,3 % ВВП), в 2015 году - 195,8 млрд. рублей (0,2 % ВВП) и в 2016 году - 100,8 млрд. рублей (0,1 % ВВП).
Сохраняются риски в обеспечении устойчивости региональных и местных бюджетов, связанные с существенным объемом долговых обязательств. Объем общего долга бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на 1 августа 2013 года составил 1 599,9 млрд. рублей (по сравнению с 2008 годом увеличился в 2,3 раза), в том числе государственный долг субъектов Российской Федерации - 1 352,9 млрд. рублей (в 2,3 раза).
При этом в 2012 году у более трети регионов указанный долг превысил 50 % объема дохода регионального бюджета без учета межбюджетных поступлений.
В структуре государственного долга увеличилась доля кредитов, полученных у кредитных организаций, - с 25,6 % (на 1 января 2012 года) до 32,4 % (на 1 января 2013 года), что может в дальнейшем отрицательно повлиять на устойчивость не только бюджетной системы Российской Федерации, но и банковской системы. По данным на 1 августа 2013 года, доля указанных кредитов несколько снизилась и составила 30,3 %.
В 2014 - 2016 годах сохранится существенная нагрузка на региональные и местные бюджеты по возврату ранее предоставленных бюджетных кредитов. Общая сумма возврата по бюджетным кредитам за три года составляет 341,2 млрд. рублей.
Рост доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации обеспечивается за счет увеличения поступлений налоговых и неналоговых доходов при одновременном сокращении объема предоставляемых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. В 2016 году объем указанных межбюджетных трансфертов по сравнению с 2013 годом сократится на 6,1 %, а в виде финансовой помощи (без учета субвенций) - на 15,2 %.
Вместе с тем предусматривается увеличение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.
Согласно законопроекту в общем объеме межбюджетных трансфертов доля, распределенная между бюджетами субъектов Российской Федерации в приложениях к законопроекту, в 2014 году составит 70,8 % (в 2013 году - 53,6 %), в 2015 году - 53,2 % и в 2016 году - 53,4 %.
Количество межбюджетных субсидий, распределяемых законопроектом, в 2014 году составит 10 из 82, или 12,2 %. В целом объем субсидий, распределенный указанным приложением к законопроекту, на 2014 год составит 10 % общего объема субсидий. На 2015 год распределены объемы только по 2 субсидиям (2,3 % объема субсидий), на 2016 год - по одной субсидии (2,6 %).
Общее количество межбюджетных субсидий сокращается с 93 в 2013 году до 82 в 2014 году. При этом законопроектом предусматривается консолидация только 2 субсидий в рамках госпрограммы «Развитие здравоохранения», а также консолидация на уровне одного главного распорядителя средств федерального бюджета (вместо трех) 3 субсидий в рамках госпрограммы «Доступная среда» на 2011 - 2015 годы.
Таким образом, поставленные в Бюджетном послании Президента Российской Федерации задачи Правительству Российской Федерации об активизации деятельности по укрупнению субсидий, о предоставлении их уже с 2014 года в консолидированной форме, переходе к преимущественному их распределению на основании закона о федеральном бюджете, о достоверной информации регионам об объемах межбюджетных трансфертов федерального бюджета на три года реализованы недостаточно.
По мнению Счетной палаты, при рассмотрении законопроекта необходимо обеспечить максимальное распределение межбюджетных субсидий законом о бюджете, а также продолжить работу по консолидации межбюджетных субсидий исходя из принципа «одна программа - одна субсидия».
Законопроектом предусматривается единая субвенция субъектам Российской Федерации, в которую включены 11 субвенций. Объем единой субвенции на 2014 год предусматривается в сумме 37,0 млрд. рублей (10,1 % общего объема предоставляемых субвенций), в 2015 году - 37,2 млрд. рублей (10,3 %) и в 2016 году - 36,7 млрд. рублей (10 %) и рассчитан как сумма объемов субвенций, формирующих единую субвенцию в соответствии с методикой распределения этих субвенций.
В соответствии с Правилами формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции, утвержденными Правительством Российской Федерации, перечисление единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации будет осуществляться в порядке, установленном Минрегионом России (в настоящее время не утвержден). Объемы расходов региональных бюджетов по конкретным субвенциям, формирующим единую субвенцию, определяются законом субъекта Российской Федерации о бюджете. В целях оценки результативности предоставления единой субвенции Правительством Российской Федерации должны быть также утверждены целевые показатели эффективности по осуществлению переданных регионам полномочий, а значения целевых показателей по субъектам Российской Федерации должны утверждаться уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
До настоящего времени целевые показатели эффективности, а также значения целевых показателей не утверждены.
По мнению Счетной палаты, в целях исключения рисков недофинансирования Правительству Российской Федерации и соответствующим уполномоченным федеральным органам следует ускорить работу по определению и установлению целевых показателей эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий, на исполнение которых предусмотрены субвенции, формирующие единую субвенцию, и утвердить их до 1 января 2014 года.
18. Одним из основных приоритетов бюджетной политики в 2014 - 2016 годах остается обеспечение в полном объеме действующих и вновь принимаемых расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета ПФР.
В этих целях проектом бюджета предусматривается выделение из федерального бюджета существенных бюджетных ассигнований, в том числе на обеспечение сбалансированности пенсионной системы.
Доля межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджету ПФР, в расходах федерального бюджета в 2014 - 2016 годах составит около 19 процентов.
В рамках проведения мероприятий по долгосрочному развитию пенсионной системы принимаются меры по сокращению предоставления бюджету ПФР межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
Вместе с тем доля межбюджетных трансфертов в общих доходах бюджета ПФР в 2014 году составит 38,9 %, в 2015 и в 2016 годах - 41,2 % (в 2012 году - 49,4 %, в 2013 году - 46,8 %), что свидетельствует о сохранении на достаточно высоком уровне зависимости бюджета ПФР от бюджетных ассигнований из федерального бюджета.
В связи с сохранением пониженных тарифов страховых взносов для отдельных категорий плательщиков проектом бюджета в 2014 - 2016 годах предусматриваются межбюджетные трансферты на компенсацию выпадающих доходов бюджетов всех государственных внебюджетных фондов.
19. В условиях ограничения бюджетных расходов в соответствии с бюджетными правилами повышается актуальность системы мер, связанных с необходимостью модернизации управления общественными финансами, в первую очередь с повышением эффективности бюджетных расходов и бюджетной дисциплины, усилением контроля за использованием государственных средств.
По мнению Счетной палаты, назрела необходимость в подготовке и реализации комплекса мер по развитию доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации в объемах, позволяющих обеспечить ее долгосрочную сбалансированность и устойчивость.
20. Содержание законопроекта в целом соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации.
Отдельные нормы трех статей законопроекта не относятся к сфере ведения федерального закона о федеральном бюджете.
Статьей 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены основания, по которым в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете. При этом пределы таких изменений не определены. Кроме того, указанный перечень оснований не является исчерпывающим, поскольку включает основания, устанавливаемые законом о бюджете.
Так, законопроект устанавливает дополнительно к нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации 44 основания для внесения в 2014 году изменений в показатели сводной бюджетной росписи, что существенно расширяет полномочия Правительства Российской Федерации по перераспределению средств федерального бюджета в ходе его исполнения.
В законопроекте учтено предложение Счетной палаты об утверждении распределения бюджетных ассигнований на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам отдельным приложением к законопроекту. Вместе с тем Счетная палата полагает необходимым отражать в материалах к законопроекту финансово-экономическое обоснование объемов средств федерального бюджета, планируемых к предоставлению юридическим лицам. В пояснительной записке к законопроекту основания предоставления бюджетных инвестиций для всех юридических лиц не отражены.
Счетная палата полагает целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации предусмотреть в проекте постановления Правительства Российской Федерации о реализации федерального закона о федеральном бюджете положение о разработке федеральными органами исполнительной власти ведомственных нормативных правовых актов по реализации федерального закона о федеральном бюджете до начала финансового года.
21. На основании изложенного Счетная палата полагает необходимым при рассмотрении Государственной Думой законопроекта учесть замечания и предложения, содержащиеся в Заключении.
Департамент Пресс-службы и информации
Счетной палаты Российской Федерации
14 октября 2013 года
