В проекте федерального закона N 369212-5 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования", внесенном правительством РФ, предусматривается урегулировать отношения в области территориального планирования.
Необходимость совершенствования правового регулирования указанных отношений не вызывает сомнений. Вместе с тем законопроект требует доработки по следующим основаниям.
В законопроекте дается определение понятию "нормативы градостроительного проектирования"; указанными нормативами считается совокупность стандартов, предусматривающих качественные и количественные требования к размещению объектов капитального строительства, территориальных и функциональных зон, элементов планировочной структуры, публичных сервитутов, обеспечивающих устойчивое развитие территорий.
Следует отметить, что вопросы, связанные со стандартизацией, регулируются федеральным законом "О техническом регулировании". Согласно этому федеральному закону, стандартом является документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования /включая изыскания/, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.
Содержание нормативов градостроительного проектирования, цели, для которых они предназначены, порядок их разработки и утверждения существенно отличаются от содержания, целей, порядка разработки и утверждения стандартов, предусмотренных федеральным законом.
Кроме того, принятие технических регламентов, стандартов и иных документов в области стандартизации относится к исключительной компетенции РФ /статья 4 и другие статьи федерального закона/. Субъекты РФ и муниципальные образования не вправе принимать нормативные правовые акты, стандарты и иные документы в области технического регулирования, В связи с этим региональные и местные нормативы градостроительного проектирования не могут являться стандартами.
Таким образом, определение понятия "нормативы градостроительного проектирования" необходимо доработать с учетом указанных требований федерального закона.
В законопроекте предусматривается новый вид нормативов в области градостроительной деятельности, на основании которых подготавливаются документы территориального планирования, - федеральные нормативы градостроительного проектирования. В настоящее время во исполнение требований Градостроительного кодекса РФ во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях названные документы уже утверждены. В связи с этим в законопроекте целесообразно решить вопрос о том, потребуется ли после утверждения федеральных нормативов градостроительного проектирования, приводить в соответствие с ними указанные документы территориального планирования.
Следует также учитывать, что согласно поручению президента РФ от 27 декабря 2009 г NПр-3499 предусмотренные Кодексом документы территориального планирования должны быть утверждены до 2012 г.
Кроме того, поскольку законопроектом устанавливаются новые требования к форме, составу и содержанию документов территориального планирования, следует также решить вопрос о необходимости пересмотра утвержденных в настоящее время документов территориального планирования, форма, состав и содержание которых устанавливались по старым правилам.
В законопроекте содержится много норм об особо охраняемых природных территориях, которые не соответствуют федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях". Например, названным федеральным законом не предусматривается, что образование и обеспечение правового режима особо охраняемых природных территорий должно осуществляться в соответствии с указанными в законопроекте документами территориального планирования.
Законопроектом не в полной мере учитываются требования земельного законодательства РФ. Так, в статье 1 Земельного кодекса РФ, которой устанавливаются основные принципы земельного законодательства РФ, указывается, что целевое назначение земель и земельных участков определяется не только исходя из их принадлежности к определенной категории, но и с учетом разрешенного использования. В связи с этим в соответствующих положениях указанной статьи следует вести речь о недопустимости изменения целевого назначения земель и земельных участков, а не перевода земель и земельных участков из одной категории в другую.
В статье 10 Кодекса в редакции законопроекта предусматриваются нормы, требующие отображать в документах территориального планирования границы зон экологического риска и возможного загрязнения окружающей среды. Указанные нормы не согласуются со статьей 57 и другими статьями федерального закона "Об охране окружающей среды".
В статье 1 законопроекта обоснованно говорится не только об объектах капитального строительства, но и об иных объектах, создание которых может предусматриваться в документах территориального планирования. Представляется, что такие объекты целесообразно определить в законопроекте. К таким объектам помимо зданий и сооружений могут относиться объекты благоустройства, многолетние насаждения, искусственно созданные участки суши и т.д.
Законопроектом Кодекс дополняется нормами о включении и исключении земельных участков из границ населенных пунктов. Указанное дополнение представляется нецелесообразным, поскольку названное требование, которое в настоящее время предусматривается частью 1-1 статьи 4-1 федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", носит временный характер, срок его действия истекает 1 января 2012 г.
В законопроекте имеются терминологические недочеты. Например, не учитывается, что в настоящее время, следуя терминологии, используемой в Конституции РФ, вместо понятия "природоохранное законодательство" следует применять понятие "законодательство об охране окружающей среды". Необходимо иметь в виду, что окружающая среда и особо охраняемые природные территории являются отдельными понятиями, имеющими неодинаковое правовое содержание.
В законопроекте предписывается указывать в документах территориального планирования границы земель различных категорий и отдельных видов. При этом, в частности, упоминаются "земли особо охраняемых природных территорий и объектов", несмотря на то что такой вид земель, как "земли природных объектов", федеральными законами не предусматривается.
В статьях 2 и 3 законопроекта предлагается отказаться от применения понятия "черта населенных пунктов". Однако в сложившихся условиях такое положение может привести к пробелам в правовом регулировании. В настоящее время нормы Кодекса, в том числе о границах населенных пунктов, не в полной мере применяются на практике из-за того, что не приняты все необходимые документы территориального планирования. В связи с этим до реализации поручения президента РФ от 27 декабря 2009 г NПр-3499 отказ от понятия "черта населенных пунктов" представляется преждевременным.
Законопроектом не предусматривается исчерпывающий перечень документов территориального планирования РФ. При этом в перечне нормативных правовых актов РФ, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием законопроекта, не указываются акты правительства РФ, в которых по существу решаются вопросы территориального планирования РФ. Возникает вопрос о том, как соотносятся документы территориального планирования с генеральной схемой расселения на территории РФ, генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики и иными подобными документами, предусмотренными в актах правительства РФ.
По законопроекту также имеются замечания юридико-технического и редакционного характера.
